I SAB/Wa 75/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2023 r. sprawy ze skargi O. S., K. P. [1], K. P. [2], M. C., M. P. i Z. U. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej 1. stwierdza, że w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej, Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz O. S., K. P. [1], K. P. [2], M. C., M. P. i Z. U. sumę pieniężną w kwocie po 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz O. S., K. P. [1], K. P. [2], M. C., M. P. i Z. U. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na bezczynność i przewlekłość Prezydenta [...] (dalej jako organ/prezydent) w rozpoznaniu wniosku z dnia 30 listopada 1948 r. złożonego przez A. P. w przedmiocie przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej (obecnie: prawa użytkowania wieczystego/własności) do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] hip. [...]. W 1948r. wniosek został złożony w oparciu o przepisy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. z 1945 r., nr 50, poz. 279). Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 36 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 12 kpa polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania ww wniosku z dnia 30 listopada 1948 r. Ostatecznie wnieśli o: wyznaczenie Prezydentowi [...] miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek z 30 listopada 1948 r., na podstawie art. 149 § 2 ppsa, przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości 4000,00 zł, zasądzanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem. Jak wynika z akt, 30 listopada 1948 r. A. P. złożyła wniosek o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości do położonej w [...] przy ul. [...] hip. [...], wniosek ten nie został rozpoznany, w związku z powyższym skarżący złożyli ponaglenie na bezczynność i przewlekłość postępowania przez organ, a następnie niniejszą skargę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał w uzasadnieniu, że pismem z dnia 21 września 2022r. wezwał pełnomocnika skarżących do sprecyzowania rozbieżności znajdujących się w dokumentach dot. następstwa prawnego oraz ponownie wezwał (poprzednie wezwanie z dnia 16.04.2019r.) do uzupełnienia złożonej dokumentacji poprzez wskazanie adresów korespondencyjnych następców prawnych J. Z.: D. Z., M. G., M. L., H. R., J. Z. J. C. lub dokumentów potwierdzających dalsze następstwa prawne wraz z adresami do korespondencji po wskazanych osobach oraz wskazanie adresów korespondencyjnych lub dostarczenia dokumentów potwierdzających dalsze następstwa prawne wraz z adresami do korespondencji po E. P. i H. Z. z P. C., A. K.; jednak nie wpłynęła odpowiedź na powyższe wezwanie. Jak wskazano, pismem z dnia 21 września 2022r. organ wystąpił ponadto do Urzędu Stanu Cywilnego o przesłanie wszelkich dokumentów (akt małżeństwa, akt zgonu, akt urodzenia dzieci itp.) dotyczących następców prawnych A. P. z N. (z d. N.): E. P. i H. C. z P. oraz następców prawnych J.Z.: D. Z, M. G., M. L., H. R., J. Z., J. C., A. K., a w międzyczasie organ powziął informację o śmierci A. K. Pismem z dnia 7 września 2022r. na podstawie art. 36 § 1 kpa pełnomocnik stron postępowania został poinformowany o przewidywanym terminie rozpatrzenia w/w wniosku. Organ zaznaczył jednak, że stronami postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości dekretowej są również aktualni właściciele bądź użytkownicy wieczyści gruntu, a teren dawnej nieruchomości hipotecznej obejmuje wiele obecnych działek ewidencyjnych i wśród nich są działki stanowiące aktualnie współwłasność podmiotów trzecich, zatem konieczne jest określenie pełnego kręgu stron niniejszego postępowania. W konsekwencji, w dniu 3 lipca 2023r. organ zawiesił postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych po właścicielach spornego gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności lub przewlekłości w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy z kolei rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Dla stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako ppsa) zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu niniejszą skargę należy zakwalifikować jako skargę na bezczynność organu, z uwagi na podniesione w niej zarzuty i tok postępowania przed organem. Skarga jest uzasadniona. Z uwagi jednak na wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania kwestię zobowiązania organu do zakończenia sprawy i zakreślenia terminu na wydanie rozstrzygnięcia Sąd na tym etapie uznał za bezprzedmiotowe, co skutkowało umorzeniem postępowania. Nie zwalnia to jednak Sądu od rozpoznania sprawy w pozostałym zakresie. Uwzględniając, że wniosek dekretowy został złożony ponad pół wieku temu, Sąd uznał, że bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. Nie ulega wątpliwości, że organ nie rozstrzygnął sprawy w terminie ustawowym, jak również nie kierował na bieżąco do stron zawiadomień w trybie art. 36 kpa, a obecne zwłoka i konieczność zawieszenia postępowania jest naturalnym następstwem wielodekadowej zwłoki przy rozpoznawaniu pierwotnego wniosku. W postępowaniu występują wielomiesięczne i wieloletnie okresy, w których nie podejmowano żadnych czynności. Uzasadnia to przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności (przewlekłości) z rażącym naruszeniem prawa, niezależnie od tego, że sprawy objęte przepisami dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] cechują się znacznym stopniem skomplikowania i rozbudowanym stanem faktycznym, wymagają ustalania stanu prawnego nieruchomości na kilkadziesiąt lat wstecz. Odnosząc się do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej - Sąd, zgodnie z art. 149 § 2 ppsa, przyjął że zasadne jest przyznanie od organu na rzecz skarżących po 2.000 zł. W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, ten dodatkowy środek jest stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej quasisankcji organ sprawy nadal nie załatwi bądź nadal będzie podejmował czynności w dużych odstępach czasu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku dekretowego, uznał że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; i na podstawie art. 149 § 2 ppsa przyznał skarżącym sumę pieniężną w żądanej wysokości. Na podstawie art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c w rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz.1800) orzekł o kosztach sądowych (pkt 4 wyroku). Na koszty sądowe składa się wpis w kwocie 100 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 złotych. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.