I SAB/Wa 4/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Joanna Dargas po rozpoznaniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], ozn. hip. [...] w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz S. W. sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz S. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] grudnia 2020 r. [...] (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] (dalej jako organ/prezydent) postępowania w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Skarżący podniósł, że decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1966 r. nr [...], którym odmówiono przyznania poprzednikowi prawnemu skarżącego prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości w zakresie działek ew. nr [...] z obrębu [...] oraz części działek ew. nr [...] z obrębu [...]. Na skutek powyższej decyzji wniosek dekretowy podlega ponownemu rozpoznaniu przez Prezydenta [...], który dotychczas nie wydał decyzji w sprawie. Postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że prezydent dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i zobowiązało do rozpatrzenia sprawy w terminie do 15 listopada 2019 r. Organ nie dotrzymał wskazanego terminu. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej dopuszczalnej wysokości, stwierdzenie że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że pismem z [...] maja 2020 r. strony postępowania zostały zawiadomione o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie wraz ze wskazaniem nowego terminu na załatwienie sprawy, zaś pismem z [...] grudnia 2020 r. zawiadomiono strony o możliwości końcowego wypowiedzenia się o zebranych materiałach i dowodach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 dalej jako kpa) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69 - 70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Zatem dla stwierdzenia, czy organ administracyjny pozostawał w "przewlekłości" nie ma znaczenia to, czy podejmował w trakcie postępowania jakiekolwiek czynności, a nawet rozstrzygnięcia, lecz to czy rzeczywiście podjęte przez niego działania doprowadziły do sprawnego zakończenia postępowania bez zbędnej zwłoki. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Ponadto art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa) zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Na skutek decyzji z [...] kwietnia 2015 r. "odżył" wniosek dekretowy, który następnie winien być rozpatrzony przez Prezydenta [...] w terminie określonym w art. 35 kpa. Powyższa decyzja wpłynęła do organu 21 maja 2015 r. Pierwsze czynności w sprawie organ podjął dopiero [...] września 2017 r. – kiedy wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość do czasu rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Kolejna czynność datowana jest na [...] lipca 2018 r., kiedy wezwano skarżącego do uzupełnienia wniosku. Pismami z [...] maja 2020 r. organ wystąpił do dodatkowe informacje. Pismem z [...] maja 2020 r. organ poinformował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał przewidywany termin jej rozstrzygnięcia – [...] września 2020 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie rozpatrzył sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, zaś czynności podejmowane były w dużych, wielomiesięcznych, odstępach czasu, przy czym pierwsza czynność w sprawie została podjęta po upływie ponad dwóch lat od otrzymania decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia z [...] grudnia 1966 r. Zawiadomienie w trybie art. 36 kpa prezydent skierował do stron tylko raz, z opóźnieniem, a terminu wskazanego przez siebie nie dotrzymał. Z tych względów Sąd uznał, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do wniosków o przyznanie od organu sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny Sąd wskazuje, że według treści art. 149 § 2 ppsa wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (por. NSA w wyroku z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). W realiach niniejszej sprawy, zważywszy na ponad pięcioletnie opóźnienie w rozpoznaniu sprawy oraz tok postępowania przed organem, Sąd uznał za zasadne przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie tysiąca złotych. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 zobowiązał organ do wydania decyzji w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji), na podstawie 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji), przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w kwocie 1000 złotych (pkt 3 sentencji) oraz orzekł o zwrocie kosztów sądowych stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa (pkt 4 sentencji). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.