I SAB/Wa 353/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Sędziowie sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Bożena Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.C., L.C., M.W., J.W., P.K., P.K. i R.W. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1975 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1975 r., nr [...] orzekającej o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ulicy [...], KW nr [...], pochodzącej z nieruchomości hip. "[...]" działka nr [...]- w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A.C., L.C., M.W., J.W., P.K., P.K. i R.W. solidarnie kwotę 699 (sześćset dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 4 października 2022 r. A. C., L. C., M. W., J. W., P. K., P. K. i R. W. (dalej: Skarżący) reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika złożyli skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: Organ) w rozpoznaniu wniosku Skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 8 grudnia 1975 r., nr GKM.IV.632/102/75 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 7 października 1975 r., nr T-V-632/1108/75/NB orzekającej o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], KW nr [...], pochodzącej z nieruchomości hip. "[...] (dalej: "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji") i wnieśli o: 1/ zobowiązanie Organu do wydania – w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu przez Sąd Organowi akt sprawy z prawomocnym wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność – decyzji administracyjnej kończącej w I instancji postępowanie o przyznanie i wypłatę odszkodowania; 2/ stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ przyznanie Skarżącym od Organu sumy pieniężnej; 4/ rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 5/ zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano, że Skarżący złożyli "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji". Następnie decyzją z 13 grudnia 2018 r., nr DO3.6611.862.2016.MM Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotowa decyzja z 13 grudnia 2018 r., została zaskarżona do tut. Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 278/19 stwierdził nieważność ww. decyzji. Akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do Organu 31 maja 2021 r. Następnie Skarżący podkreślili, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491), która w art. 2 ust. 2 stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Pismem z 19 kwietnia 2022 r. Organ poinformował Skarżących, że postępowanie z "wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji" uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Jak zaznaczył, zgodnie z obowiązującymi przepisami, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji i niezakończone do dnia 15 września 2021 r., umarza się z mocy prawa, to przedmiotowe postępowanie zostało zakończone. Skarżący pismem z 18 maja 2022 r., złożyli ponaglenie do Organu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł m.in. o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, iż Skarżący wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący rozpatrzenie przedmiotowej skargi, wnosząc do Organu uprzednio środek przewidziany w art. 37 k.p.a. (ponaglenie z 18 maja 2022 r.). W rozpoznawanej sprawie Skarżący złożyli "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji". Decyzją z 13 grudnia 2018 r., Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 278/19 stwierdził nieważność decyzji z 13 grudnia 2018 r. Akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do Organu 31 maja 2021 r. Dopiero pismem z 19 kwietnia 2022 r. Organ poinformował Skarżących, że postępowanie z "wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji" uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491). Przechodząc do oceny zasadności złożonej skargi należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 §1. Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a. W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 1491), nie stwierdza się już nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Natomiast z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika, że do postepowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że Organ nieprawidłowo ocenił, że w przypadku zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania nadzorczego z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., nie ma potrzeby wydania decyzji o umorzeniu tego postępowania. Sąd zwraca uwagę, że choć umorzenie postępowania z przyczyny, o której mowa powyżej następuje z mocy prawa, to jednak aby można było sformułować tak kategoryczny wniosek, w danej sprawie muszą zostać spełnione określone przesłanki, tj. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności winno być zainicjowane po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem. Organ musi zatem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące umorzenie postępowania. W przedmiotowej sprawie tak się jednak nie stało. Samo bowiem przeświadczenie organu, że w konkretnej sprawie przesłanki te zaistniały, czemu organ dał wyraz poprzez wysłanie do strony pisma informującego o zakończeniu postępowania (vide: pismo Organu z 19 kwietnia 2022 r.), jest w ocenie Sądu niewystarczające. Wszak aby postępowanie mogło być umorzone z mocy prawa muszą się zaktualizować oba warunki z art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. W takiej sytuacji strona postępowania nie może zostać pozbawiona możliwości domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, czemu służyć ma właśnie wydanie decyzji administracyjnej, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wydana w tym trybie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., tj. w dniu 16 września 2021 r. Strona powinna mieć zatem zapewnioną możliwość prześledzenia racji decyzyjnych organu, a jeżeli się z nimi nie zgadza – prawo do sądowej kontroli takiego aktu. Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że Organ nie zakończył sprawy – nie wydał bowiem stosowanego rozstrzygnięcia kończącego, a więc nadal pozostaje w zwłoce w niniejszej sprawie. Z tego względu Sąd zobowiązał Organ do zakończenia sprawy w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że zachodzi bezczynność Organu w rozpoznaniu sprawy i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Należy zauważyć, że od zwrotu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 sierpnia 2020 r. wraz z aktami administracyjnymi tj. 31 maja 2021 r., Organ w istocie nie dokonał żadnej czynności w sprawie do dnia wydania pisma z 19 kwietnia 2022 r. informującego, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. W ocenie Sądu, nie ulega więc wątpliwości, że Organ uchybił powołanym wyżej przepisom k.p.a., co do ustawowego terminu załatwiania sprawy. Z powyższych przyczyn uznać należy, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się natomiast do wniosku Skarżących o przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. wyjaśnić także należy, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym Skarżący powinni nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. W świetle okoliczności niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże Skarżący wnosząc o zasądzenie sumy pieniężnej nie wykazali żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona bezczynność. Z tych względów Sąd oddalił skargę w pozostałej części tj. w zakresie przyznania sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono w punkcie 3 wyroku. O kosztach postępowania sądowego (100 zł wpis, 480 zł koszty pełnomocnika oraz 119 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictw) orzeczono w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.