I SAB/Wa 314/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. M. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. stwierdza, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta m.st. Warszawy do wydania aktu; 3. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz W. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W. M. pismem z 27 lipca 2022 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...]. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym terminie i stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca zaznaczyła, że ww. nieruchomość [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50 poz. 279). Dawne właścicielki nieruchomości 4 października 1948 r. złożyły na podstawie art. 7 ust. 1 ww. dekretu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości [...]. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z 18 sierpnia 1951 r., utrzymanym w mocy orzeczeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z 6 listopada 1951 r., odmówiło byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej i stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przechodzą na własność Skarbu Państwa. Następnie w wyniku postępowania nadzorczego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 28 grudnia 1998 r. stwierdził, że decyzja z 6 listopada 1951 r. w części związanej z lokalami sprzedanymi, tj. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] została wydana z naruszeniem prawa, natomiast w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 9 grudnia 1998 r. uchyliło orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] odmawiające przyznania byłym właścicielom prawa użytkowania wieczystego (własności czasowej). Skarżąca zaznaczyła, że w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej do rozpoznania pozostaje wniosek złożony 4 października 1948 r. Do dnia dzisiejszego organ nie rozpoznał przedmiotowego wniosku. Skarżąca wskazała, że sprawa przedmiotowej nieruchomości była przedmiotem czynności sprawdzających Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. Mimo braku przeszkód w rozpoznaniu sprawy Prezydent m.st. Warszawy przez prawie 23 lata nie wydał rozstrzygnięcia. Z uwagi na brak działań wniesione zostało ponaglenie i postanowieniem z 25 listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wyznaczyło Prezydentowi termin na podjęcie rozstrzygnięcia do 31 stycznia 2021 r. Ponadto pismem z 30 stycznia 2020 r. organ wskazał, że przewidywany termin zakończenia postępowania to 30 maja 2020 r. Mimo upływu wyznaczonego terminu Prezydent m.st. Warszawy nie zakończył sprawy i nie poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia. Skarżąca przytoczyła stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreśliła, że skarga jest uzasadniona, bezczynność organu ma zaś charakter rażący, zwłaszcza, że terminy określone w kpa zostały wielokrotnie przekroczone, organ nie zawiadamiał strony o przyczynach zwłoki i strony nie miały świadomości co jest konieczne do zakończenia postępowania. Prezydent m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, że od początku postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia. Obecnie prowadzone są czynności zmierzające do ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości kręgu następców prawnych przeddekretowych właścicieli nieruchomości. Organ zaznaczył, że z uwagi na złożenie do akt dwóch postanowień spadkowych po zmarłej M. M. - przeddekretowej właścicielce o odmiennej treści, wszczęto postępowanie sądowe celem wyeliminowania z obrotu prawnego jednego z nich. W dniu 24 stycznia 2023 r. do Sądu wpłynęło postanowienie z 23 listopada 2022 r. nr [...], mocą którego organ zawiesił postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku z 4 października 1948 r. do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego jednego z postanowień spadkowych po M. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skargi co do zobowiązania Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku o przyznanie własności czasowej do ww. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. [...], stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 23 listopada 2022 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 4 października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do opisanej wyżej nieruchomości do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego jednego z postanowień spadkowych po M. M. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. W orzecznictwie sądowadministracyjnym podkreśla się, że na gruncie przepisów P.p.s.a. brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność czy też przewlekłość organu dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Przy czym wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności organu, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do orzekania przez sąd administracyjny w tej sprawie. W takiej sytuacji konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. W przeciwnym razie organ mógłby uniknąć uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny na bezczynność, gdy tylko przed dniem rozprawy sądowej wydałby postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w danej sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że pomimo tego, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania podlega ocenie w odrębnym trybie, to jednak przyjęcie tezy o braku możliwości stwierdzenia bezczynności w razie zawieszenia postępowania administracyjnego, może prowadzić do podejmowania przez organ czynności pozornych, mających na celu uniknięcie odpowiedzialności za opieszałe podejmowanie działań. W tej sytuacji, mając na uwadze wydane w sprawie postanowienie z 23 listopada 2022 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Oceniając zaś prowadzenie postępowania przez organ do czasu jego zawieszenia stwierdzić należy, że skarżąca zasadnie zarzuciła Prezydentowi m.st. Warszawy bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku. Organ nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Zauważyć trzeba, że z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości [...] złożony został przez dawne właścicielki nieruchomości 4 października 1948 r. Wniosek ponowiony został 8 lutego 1957 r., 31 maja 1991 r. i 12 czerwca 1991 r. Przedmiotowa sprawa była następnie przedmiotem orzekania organów administracji i sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z 18 sierpnia 1951 r., utrzymanym w mocy orzeczeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z 6 listopada 1951 r., odmówiło byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości i stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przechodzą na własność Skarbu Państwa. Następnie w wyniku postępowania nadzorczego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 28 grudnia 1998 r. stwierdził, że decyzja z 6 listopada 1951 r. w części związanej z lokalami sprzedanymi, tj. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] została wydana z naruszeniem prawa, natomiast w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 9 grudnia 1998 r. uchyliło orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] odmawiające przyznania byłym właścicielom prawa użytkowania wieczystego (własności czasowej) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tej sytuacji spadkobiercy dawnych właścicieli stosownym wnioskami z 17 marca 2001 r. oraz z 1 czerwca 2004 r. ponownie zwrócili się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu. Z dniem 1 czerwca 2004 r. budynek przy ul. [...] w niesprzedanym udziale został przekazany przez Zarząd Budynków Komunalnych [...] w zarząd i administrację spadkobiercom dawnych właścicieli. Następnie – jak wskazuje analiza akt – przed organami administracji toczyły się liczne postępowania w trybie zwykłym i nadzwyczajnym związane z przedmiotową nieruchomością, w tym dotyczące m.in. oddania nieruchomości w zarząd, komunalizacji, wykonanych robót budowlanych, stanu technicznego nieruchomości, czy też udokumentowania następstwa prawnego po byłych właścicielach nieruchomości. W toku postępowania ujawniono ponadto, że w obrocie prawnym istnieją dwa prawomocne postanowienia w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po M. M. dawnej właścicielce nieruchomości, na skutek czego - jak wskazano wyżej- Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 23 listopada 2022 r. zawiesił z urzędu postępowanie toczące się z wniosku z 4 października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że Prezydent m.st. Warszawy prowadząc postępowanie, wbrew obowiązkom określonym w powołanych wyżej przepisach kpa, nie działał wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Zauważyć trzeba, że przedmiotowe postępowanie toczy się w istocie od niemal 75 lat i mimo, że w sprawie podejmowane były działania mające na celu zgromadzenie koniecznego materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia, to nie można przyjąć, że były to działania efektywne i rzetelne. Na całym etapie prowadzonego postępowania pomiędzy kolejnymi czynnościami zachodziły wielomiesięczne, a nawet kilkuletnie, niczym nieusprawiedliwione przerwy. Nie można zatem uznać, że Prezydent m.st. Warszawy na bieżąco interesował się sprawą. Istotne przy tym jest, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby strony postępowania na bieżąco informowane były o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa oraz o przewidywanym terminie jej zakończenia. Organ nie dochował też terminu załatwienia sprawy określonego w piśmie z 30 stycznia 2020 r. (do 30 maja 2020 r.), jak i w postanowieniu SKO w Warszawie z 25 listopada 2020 r. zobowiązującym Prezydenta do rozpoznania wniosku w terminie do 31 stycznia 2021 r. Zdaniem Sądu okoliczności powyższe uzasadniają twierdzenie, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że czynności mające na celu wyjaśnienie i załatwienie sprawy podejmowane były sporadycznie, w dużych odstępach czasu, terminy załatwienia sprawy określone w kpa zostały zaś znacznie przekroczone. Bezczynności organu w żaden sposób nie usprawiedliwiają przy tym takie okoliczności jak duża ilość spraw, czy też stopień ich skomplikowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.