I SAB/Wa 336/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.W. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do wydania aktu w sprawie z wniosku z [...] września 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] sierpnia 1961 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1961 r. nr [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii przy rozpoznawaniu wniosku dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M.W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 7 września 2022 r. M. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii przy rozpatrywaniu jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 9 sierpnia 1961 r. nr MT-138661 oraz poprzedzającego ją orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 29 czerwca 1961 r. nr GT-III-II-6/D/126/61 o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Skarga ta wniesiona została w następującym stanie sprawy. Podaniem z 13 września 2021 r. M. W. skierowanym do Ministra Rozwoju i Technologii wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 9 sierpnia 1961 r. nr MT-138661 oraz poprzedzającego ją orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 29 czerwca 1961 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z 18 maja 2022 r. główny specjalista w Ministerstwie Rozwoju i Technologii, przywołując art. 9 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z2021 r., poz. 1491) dalej: "ustawa nowelizująca", poinformował stronę, że postępowanie z jej wniosku uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 1921 r. W tym stanie rzeczy, M. W. pismem z 2 czerwca 2022 r. wniosła do Ministra Rozwoju i Technologii ponaglenie, w którym wywodziła, że w sytuacji zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, organ nie może ograniczyć się jedynie do poinformowania stron o umorzeniu postępowania, ale musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję. Wobec braku reakcji organu wniosła wskazaną na wstępie skargę, w której domagała się stwierdzenie, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się w sprawie bezczynności, a ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postepowania według norm prawem przepisanych. W motywach skargi podtrzymała argumentację prezentowaną w ponagleniu, że umorzenie postępowania nieważnościowego w oparciu o unormowanie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, która w tym przypadku nie została podjęta. W tej sytuacji zarzucała organowi, że naruszył przepisy art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, a także art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 k.p.a. poprzez brak informowania strony o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu jej wniosku oraz nowym terminie załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w trakcie prowadzonego postępowania zwrócono się do urzędów o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości. Ponadto wystąpiono do Archiwum Akt Nowych w Warszawie, w celu uzyskania dokumentacji dotyczącej postępowania odwoławczego od orzeczeń dekretowych. W wyniku zbadania materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie ustalono, iż z dniem 16 września 2021 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 9 sierpnia 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 29 czerwca 1961 r. zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej. Tym samym postępowanie w sprawie zostało zakończone, o czym pełnomocnik skarżących został poinformowany pismem z dnia 18 maja 2022 r. Z tego powodu, zawarte w skardze żądanie wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji w sprawie uznawał za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Przedmiotem jej jest bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii przy rozpoznawaniu wniosku M. W. z 13 września 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 9 sierpnia 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 29 czerwca 1961 r. o odpowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej przy ul. [...]. Wskazać zatem należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi gdy w prawnie określonym terminie organ ów nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą jest nią niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) dalej: "p.p.s.a.". Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są także - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu i na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy że Minister Rozwoju i Technologii przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych z 1961 r. dopuścił się bezczynności, co wymagało skonstatowania tego faktu oraz zobowiązania go do wydania aktu, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., a także oceny charakteru zaistniałej opieszałości. Nie można bowiem podzielić stanowiska Ministra, że wobec zaistnienia okoliczności podpadających pod hipotezę normy prawnej ujętej w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej kodeks postępowania administracyjnego, tj. wszczęcia postępowania nadzorczego po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanej w nim decyzji i jego niezakończenia przed 16 września 2021 r., wystarczającym jest – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - powiadomienie strony umorzeniu z mocy ustawy tego postępowania w ww. dacie, bez konieczności podejmowania w tym przedmiocie decyzji. Wprawdzie rację ma Minister, że umorzenie postępowania z przyczyny, o której mowa w powołanym przepisie następuje z mocy prawa. Jednakże, aby można było sformułować taki wniosek, w sprawie muszą zostać spełnione określone przesłanki, to jest postępowanie o stwierdzenie nieważności powinno być wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanej decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem. Organ musi zatem każdorazowo dokonać analizy czy powyższe przesłanki zostały rzeczywiście zaistniały. W rozpoznawanej sprawie zaś tego nie uczynił. Samo przekonanie Ministra, że przewidziane w powołanej regulacji przesłanki zaistniały, czemu organ nadzoru dał wyraz poprzez wystosowanie do stron pisma z 18 maja 2022 r., nawet wówczas jeżeli ich spełnienie jawi się jako oczywiste już na pierwszy rzut oka, jest niewystarczające. Z punktu widzenia bezpieczeństwa prawnego i dla zagwarantowania stronie postępowania prawa do sądu w zakresie kontroli działalności administracji publicznej umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa powinna potwierdzić deklaratoryjna decyzja stwierdzająca umorzenie postępowania w konkretnej sprawie (art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Umożliwi to stronie, bez konieczności stosowania dodatkowych aktów staranności, w razie zakwestionowania tego aktu do sądu administracyjnego, efektywną kontrolę jego legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Takiej kontroli nie umożliwia natomiast wystosowanie przez organ pisma informującego o zakończeniu postępowania. Stanowisko dotyczące konieczności wydania w opisanej sytuacji deklaratoryjnej decyzji administracyjnej znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie (por. wyrok NSA z 10 listopada 2022 r. I OSK 374/22, Lex nr 3447643; postanowienie NSA z 14 grudnia 2022 r. I OSK 1979/22, Lex nr 3444824; W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021/5/9-26 oraz R. Sarbiński, Ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2021). Skoro zatem tego rodzaju decyzja w sprawie nie została wydana zasadny jest zarzut bezczynności Ministra przy rozpoznawaniu wniosku z 13 września 2021 r. Skutkowało to zobowiązaniem organu do jego rozpoznania w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Oceniając natomiast sam charakter tej bezczynności zgodzić się także należy ze skarżącą, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nawet bowiem przyjęcie, że istotnie wszczęte w dniu 13 września 2021 r. postępowanie nadzorcze uległo umorzeniu z mocy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, a organ - choć w sposób nieznajdujący oparcia w obowiązujących w przepisach prawa - uznawał, że wystarczającym dla zakomunikowania stronie konsekwencji prawnych wynikających z tego unormowania, jest wystosowanie do niej w tym przedmiocie pisma informującego, nie uzasadnia to niemal rocznej zwłoki w skierowaniu do strony owego pisma. Nie bez znaczenie dla tej oceny pozostaje również fakt, że pierwsze czynności w sprawie w postaci wystąpienia o akta własnościowe oraz akta z postępowania zakończonego decyzją z 1961 r. do Urzędu m.st. Warszawy oraz Archiwum Akt Nowych – na które Minister powołuje się w odpowiedzi na skargę - podjął pół roku po wpłynięciu wniosku i wejściu w życie ustawy nowelizującej (pismami z 10 marca 2022 r.). Tymczasem - jak już wspomniano na wstępie – zgodnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. i znajdującą oparcie w treści art. 35 § 1 i 5 k.p.a., winien on działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, dążąc do jej załatwienia bez zbędnej zwłoki. Sposób procedowania przezeń niniejszej sprawy pozostaje zatem w oczywistej i drastycznej kolizji z przywołana wyżej zasadą, godząc także w ustanowiona w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez brak informowania strony przez ten czas o przyczynach niezakończenia postępowania w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., do czego z kolei obligował go art. 36 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców pranych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 powołanej ustawy.