I SAB/Wa 279/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. reprezentowanego przez kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu adw. M. W. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. zobowiązuje Prezydenta m.st. Warszawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt J. S. w Domu Pomocy Społecznej, należnej od K. S., w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.

K. S. - reprezentowany przez kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu adw. M. W. pismem z 30 czerwca 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt J. S. w domu pomocy społecznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do ustalenia odpłatności za pobyt J. S. w domu pomocy społecznej, stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczył, że postępowanie w sprawie ustalenia płatności za pobyt J. S. w domu pomocy społecznej toczy się od 2019 r. Przez cały ten okres organ nie wydał decyzji w sprawie oraz nie podjął niezbędnych działań zmierzających do ustalenia wysokości osiąganych przez skarżącego dochodów. Pismem z 8 kwietnia 2022 r. złożone zostało ponaglenie, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 5 maja 2022 r. uznało za nieuzasadnione. Skarżący przytoczył treść art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej określający zasady ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej i zaznaczył, że organ nie ustalił dochodu osiąganego przez K. S. Oznacza to, że nie zostały spełnione przesłanki dochodowe określone w art. 61 ust. 2 ww. ustawy, stąd nie ma podstaw do wydania decyzji nakładającej na nieznanego z miejsca pobytu skarżącego obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej J. S. W sytuacji, gdy mieszkaniec nie jest w stanie pokryć w pełnej wysokości opłaty, jaka przypada na jego osobę, a także brak jest możliwości uzyskania opłaty od osób zobowiązanych w dalszej kolejności, co ma miejsce w niniejszej sprawie, wówczas zobowiązana do wniesienia opłaty powinna być gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Tym samym organ powinien wydać decyzję zobowiązującą gminę do wniesienia opłaty. Skarżący zaznaczył ponadto, że dopiero w 2022 r., czyli po około 3 latach od wszczęcia postępowania, organ zwrócił się do Urzędu Skarbowego, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Narodowego Funduszu Zdrowia w celu ustalenia adresu zamieszkania nieznanego z miejsca pobytu K. S., co wyraźnie wskazuje na przewlekłe prowadzenie postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe skarga jest konieczna i w pełni uzasadniona. Prezydent m.st Warszawy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 września 2018 r. nr KOC/4985/Op/18 orzeczono o skierowaniu J. S. do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku. J. S. zamieszkał w Domu Pomocy Społecznej w [...] w 2019 r. gdzie przebywa nadal. Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że decyzje w przedmiocie ustalania odpłatności od osób zobowiązanych na rzecz członków rodziny kierowanych i umieszczanych w domach pomocy społecznej do końca grudnia 2020 r. były wydawane przez [...] Centrum Pomocy Rodzinie. Zmiana regulacji od 2 stycznia 2021 r., wprowadzona na terenie [...] zarządzeniem Prezydenta m.st. Warszawy z 27 listopada 2020 r. nr 1366/2020, nałożyła obowiązek wydawania decyzji w sprawach opłaty osób zobowiązanych na Ośrodki Pomocy Społecznej. Organ zaznaczył, że jeszcze w trakcie postępowania prowadzonego przez [...] Centrum Pomocy Rodzinie zwrócono się z wnioskiem do Sądu Rejonowego dla [...] o ustanowienie kuratora dla K. S. nieznanego z miejsca pobytu. Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. Sąd Rejonowy dla [...] ustanowił kuratora dla osoby nieobecnej w osobie adw. M. W. Następnie w toku postępowania występowano do różnych urzędów i instytucji, w celu pozyskania informacji o sytuacji osoby zobowiązanej, w tym m.in. do Urzędu m.st. [...], Wydziału Zasobów Lokalowych Dzielnicy [...], Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji Wydział Udostępniania Danych, Urzędu Skarbowego, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych itp. Prezydent m.st. Warszawy opisał dokonane ustalenia oraz podkreślił, że w dalszym ciągu oczekuje na informacje na złożone wnioski o udostępnienie danych osobowych w zakresie podania aktualnego miejsca pobytu i innych danych kontaktowych skarżącego. Cały czas podejmowane są zatem działania zmierzające do ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej K. S. oraz miejsca jego pobytu, w celu wydania decyzji o odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Z uwagi na fakt, że miejsce pobytu skarżącego jest w dalszym ciągu nieznane, a wszystkie dotychczas ujawnione adresy okazują się po kolei nieaktualne, organ napotyka na istotną przeszkodę procesową. Na marginesie organ zaznaczył, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że to zadaniem kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, jest podejmowanie czynności celem ustalenia miejsca pobytu osoby reprezentowanej. Wyznaczony dla nieznanego z miejsca pobytu K. S. kurator również nie ustalił adresu pobytu skarżącego. Zdaniem organu w świetle powyższych okoliczności zaistniała w sprawie bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Dokonując analizy zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego Sąd uznał, że skarga K. S. jest uzasadniona, przy czym – wbrew zarzutom skargi – w niniejszej sprawie nie zachodzi bezczynność organu, lecz miało miejsce prowadzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania w sposób przewlekły. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w przypadku braku jakiejkolwiek aktywności organu w danej sprawie. Przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy natomiast rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 września 2018 r. orzeczono o skierowaniu J. S. do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku. Następnie Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 2 kwietnia 2019 r. nr 1068/2019/N ustalił od J. S. miesięczną opłatę mieszkańca za pobyt, wskazując przy tym, że zobowiązanymi do wnoszenia opłaty są również synowie L. S. oraz K. S. i prowadzone są działania w celu ustalenia sytuacji dochodowej ww. osób. W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył, że w sytuacji konieczności skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej w trybie pilnym istnieje możliwość określenia obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej w odrębnej decyzji w stosunku do beneficjenta tej pomocy oraz w odrębnej decyzji w stosunku do osób zobowiązanych, o jakich mowa w at. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy celem wydania decyzji ustalającej odpłatność za pobyt J. S. w domu pomocy społecznej od K. S. organ podjął działania mające na celu ustalenie jego sytuacji dochodowej. Z uwagi na niemożność nawiązania kontaktu z ww. wnioskiem z 19 czerwca 2019 r. wystąpiono do Sądu Rejonowego dla [...] o ustanowienie kuratora dla K. S. – osoby nieznanej z miejsca pobytu. Postanowieniem z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] ustanowił dla nieznanego z miejsca pobytu K. S. kuratora w osobie adw. M. W. Następnie – jak wskazuje analiza akt – Prezydent m.st. Warszawy zwracał się do różnego rodzaju podmiotów i instytucji w celu uzyskania informacji o adresie skarżącego, a tym samym ustalenia jego sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej. Stosowne pisma kierowane były m.in. do Urzędu Skarbowego [...], Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Wydziału Zasobów Lokalowych Dzielnicy [...], Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji Wydziału Udostępniania Danych, Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Mazowieckiego Oddziału NFZ w W., Centralnego Zarządu Służby Więziennej, Komisariatu Policji [...], Generalnego Dyrektora Służby Więziennej, Komendy Powiatowej Policji w T., Komendy Powiatowej Policji w Z., a także do OPS [...] – Działu Pomocy Osobom Bezdomnym. Organ podejmował zatem działania celem wydania stosownej decyzji ustalającej odpłatność należną od K. S. za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak, że skarga K. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustalenia odpłatności jest nieuzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że do dnia rozpoznania przedmiotowej skargi przez Sąd (tj. do 13 kwietnia 2023 r.) stosowna decyzja nie została wydana i organ przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w kpa. Przy czym - zdaniem Sądu - w zaistniałych okolicznościach nie można uznać, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie oczywiste jest, że przedłużone trwanie postępowania nie jest spowodowane złą wolą organu. Jak wskazano w toku prowadzonego postępowania organ podejmował szereg czynności mających na celu wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Dokonując oceny stanu przewlekłości Sąd miał na uwadze, że w sprawie zaistniała istotna przeszkoda mająca wpływ na terminowość załatwienia sprawy, tj. niemożność nawiązania kontaktu ze skarżącym z uwagi na brak jego aktualnego adresu. Uwzględniono przy tym, że wyznaczony kurator również nie ustalił aktualnego adresu skarżącego. Na marginesie zaznaczyć trzeba, że w zaistniałych okolicznościach organ powinien rozważyć ewentualne zawieszenie postępowania. Zdaniem Sądu ponadto w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały uzasadnione podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne - stanowi uprawnienie sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu, co w niniejszej sprawie w ocenie Sądu nie miało miejsca. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien być on stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Istotne przy tym jest, że skarżący nie uzasadnił w żaden sposób konieczności zastosowania tej szczególnej sankcji. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 i § 1a oraz 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.