I SAB/Wa 276/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. B. i E. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o uchylenie decyzji 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] października 2015 r. o uchylenie decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] września 1998 r. nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. B. i E. R. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

J. B. i E. R. pismem z [...] lipca 2018 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...], w przedmiocie rozpoznania wniosku o uchylenie decyzji. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. M. J. i M. J. pismem z [...] października 2015 r. wystąpili do Prezydenta [...] z wnioskiem o uchylenie decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] września 1998 r. nr [...] i wydanie nowej decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] nr hip. [...], uwzględniającej zmiany zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z [...] lipca 2013 r. sygn. akt [...]. Prezydent [...] decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie w całości ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] września 1998 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r. i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższy wniosek z [...] października 2015 r. podlegał zatem ponownemu rozpoznaniu przez Prezydenta [...], a przedmiotowa decyzja z [...] października 2016 r. została przedłożona Prezydentowi [...] [...] października 2016 r. J. B. pismem z [...] kwietnia 2018 r. i E. R. pismem z [...] lipca 2018 r. wniosły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] zażalenie, w związku z niezałatwieniem przez Prezydenta [...] sprawy w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] września 2018 r. nr [...] po rozpoznaniu zażalenia J. B. wyznaczyło Prezydentowi [...] dodatkowy termin na załatwienie sprawy wynoszący dwa miesiące od dnia otrzymania postanowienia oraz postanowieniem z [...] września 2018 r. nr [...] po rozpoznaniu zażalenia E. R. wyznaczyło Prezydentowi [...] dodatkowy termin na załatwienie sprawy wynoszący dwa miesiące od dnia otrzymania postanowienia. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania w określonym terminie decyzji, stwierdzenie, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszaniem prawa, wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła organowi prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy, poprzez naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez uzasadnionej zwłoki oraz nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że opóźnienie w rozpatrzeniu sprawy jest spowodowane między innymi bardzo dużą ilością wpływającej korespondencji w sprawach o zwrot nieruchomości objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Sprawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosków dotyczących nieruchomości wymagają dokonania dokładnej analizy zgromadzonej dotychczas dokumentacji, a także uzupełnienie jej o brakujący materiał dowodowy. Z uwagi na wagę tych spraw, stopień ich skomplikowania i złożoność okoliczności, które powinny być ustalone wtoku tych postępowań, nie jest możliwe dotrzymanie terminów, przewidzianych na ich rozpatrzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 149 § p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, powinien ocenić, czy załatwiając sprawę organ administracji podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "k.p.a.". Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Z przepisu art. 35 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obejmuje ono opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 17 lutego 2014 r., II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12 oraz wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., I OSK 2704/13). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, a tym samym wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem bowiem pozostaje, że Prezydent [...] nie rozpoznał wniosku o uchylenie decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] września 1998 r., oraz nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. Powyższe skutkuje wyznaczeniem dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie przedmiotowego postępowania. Zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenie przedmiotowego postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, od dnia otrzymania decyzji z [...] października 2016 r. Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia, a prowadząc postepowanie przez okres ponad dwóch lat nie zakończył sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych organ w tym czasie poza udzielaniem odpowiedzi na wystąpienia instytucji i stron, nie podjął żadnych czynności mających na celu zakończenie postępowania. Z powyższych względów nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei, zaakceptowanie przez Sąd prowadzenia postępowania w sposób, który miał miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego określonej w art. 12 k.p.a.. Pamiętać przy tym trzeba, że przepisy art. 35 i 36 k.p.a. nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa powstały w związku z brakiem właściwych działań organu w sprawie, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania, którego dopuścił się organ, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie, w ocenie Sądu, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie powołanego przepisu jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kpa. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu formułowane w tym względzie żądania skargi nie mogły zostać uwzględnione, a co za tym idzie skarga w tej części podlegała oddaleniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 4 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm).