I SAB/Wa 273/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz J. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W piśmie z dnia 13 czerwca 2022 r. H. W. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku z dnia 14 lutego 1949 r. złożonego przez H. T. i B. K. o przyznanie własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , hip. [...] . Skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, tj. art. 35 § 3, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 6 pkt 2a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) oraz rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania aktu (decyzji) w sprawie z wniosku H. W. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] , hip. [...] , w terminie 1 miesiąca od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 zł, 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł oraz 5) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawomocną i ostateczną decyzją z dnia 12 grudnia 2018 r. nr KOC/7010/Go/17 w stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 13 grudnia 1950 r. nr PB/2880/7706/50/U, co oznacza, że rozpoznaniu podlega wspomniany na wstępie wniosek z dnia 14 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. W związku z powyższym skarżąca pismem z dnia 18 lutego 2019 r. zwróciła się o rozpoznanie ww. wniosku. Organ w 2019 r. przeprowadził wszelkie niezbędne czynności zmierzające do rozpoznania wniosku, w tym uzyskał opinię geodezyjną z dnia 29 sierpnia 2019 r. Pomimo tego organ nie wydał decyzji w sprawie. W związku z powyższym skarżąca złożyła stosowne ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, które postanowieniem z dnia 9 stycznia 2020 r. nr KOC/8187/Go/19 stwierdziło, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności oraz wyznaczyło dodatkowy termin 2 miesięcy na załatwienie sprawy. Termin ten został przekroczony o ponad 2 lata. Pismem z dnia 4 marca 2022 r. skarżąca wniosła o niezwłoczne załatwienie sprawy pod rygorem złożenia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. W odpowiedzi organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 maja 2022 r., który również nie został dotrzymany. Skarżąca zauważyła, że w latach 2020 - 2022 nie podejmowano już czynności zmierzających do rozpatrzenia sprawy, której stan faktyczny jest dokładnie wyjaśniony. Uzasadniając złożony w skardze wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny, skarżąca podniosła, że nie sposób racjonalnie usprawiedliwić bezczynności organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia w całości zastosowanie środków o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania w tej sprawie, w tym m.in., że pismem z dnia 15 marca 2019 r. zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie opracowania geodezyjnego polegającego na wkreśleniu granic dawnej nieruchomości hipotecznej oraz działek ewidencyjnych wchodzących obecnie w skład tej nieruchomości. Pismem z dnia 18 marca 2019 r. organ zwrócił się do Ministerstwa Finansów o udzielenie informacji, czy nieruchomość była objęta układem indemnizacyjnym zawartym pomiędzy Rządem PRL a państwami trzecimi, a także czy byli właściciele nieruchomości lub inne osoby otrzymały odszkodowanie za tę nieruchomość na podstawie umów indemnizacyjnych. Ponadto pismem z dnia 18 marca 2019 r. organ wystąpił do Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] o nadesłanie dokumentów, na podstawie których część lokali w budynku znajdującym się przy ul. [...] , została zbyta na rzecz ich poprzednich i obecnych właścicieli oraz o udzielenie informacji, jakie lokale, o jakiej powierzchni i ile w tym budynku nie były przedmiotem zbycia oraz jaki jest ich status. Z kolei pismem z dnia 22 sierpnia 2019 r. organ zwrócił się do Dyrektora Archiwum Państwowego w m.st. Warszawa z prośbą o nadesłanie kopii zdjęć lotniczych terenu obejmującego nieruchomość z lat 1945 - 1946 oraz kopii dokumentów zawierających szczegółowy opis zniszczeń budynków znajdujących się na gruncie (zwł. dokumentów inwentaryzacyjnych [...]) oraz o udzielnie informacji, czy w zasobach Archiwum znajdują się kopie dokumentów określających, kto, z jakich środków i kiedy odbudował budynek usytuowany przy ul. [...] i ewentualne nadesłanie kopii tych dokumentów. Stosownie do treści art. 36 k.p.a. pismem z dnia 8 marca 2022 r. strona postępowania została zawiadomiona o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy oraz poinformowana o nowym terminie jej załatwienia. Następnie pismem z dnia 20 czerwca 2022 r. zawiadomiono strony postępowania, w trybie art. 10 k.p.a., o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. W piśmie z dnia 4 października 2022 r. skarżąca oświadczyła, że postępowanie administracyjne o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , hip. [...] zostało zakończone decyzjami Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 września 2022 r. nr 450/SD/2022 i nr 451/SD/2022. W związku z powyższym skarżąca, podtrzymując skargę, zmodyfikowała złożone w niej wnioski, wnosząc o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, tj. 49.447,90 zł, 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, tj. 24.753,95 zł oraz 4) zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 273/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe z powodu śmierci skarżącej w dniu 9 października 2022 r. Następnie, po zgłoszeniu się spadkobiercy skarżącej – J. W. , który przedłożył akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 15 listopada 2022 r. nr rep. [...] , Sąd postanowieniem z dnia 29 listopada 2022 r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, będą natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji z dnia 12 grudnia 2018 r., która stwierdzała w części nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 13 grudnia 1950 r. nr PB/2880/7706/50/U, organ był zobowiązany do ponownego rozpatrzenia w tej części sprawy z wniosku z dnia 14 lutego 1949 r. H. K. i B. K. i zakończenia jej w sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wspomniana decyzja SKO w Warszawie została doręczona organowi w dniu 18 grudnia 2018 r. (prezentata organu). Od tego dnia biegł zatem termin do załatwienia sprawy przez organ. Nie jest przedmiotem sporu między stronami, że w niniejszej sprawie zostały ostatecznie w dniu 9 września 2022 r. wydane dwie decyzje kończące postępowanie, tj. decyzja nr 450/SD/2022 dotycząca działki ewidencyjnej nr [...] oraz decyzja nr 451/SD/2022 dotycząca części działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. W związku z powyższym postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie należało umorzyć postępowanie sądowe w pkt 1 wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W ocenie Sądu, taka sytuacja niewątpliwie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W sprawie z wniosku H. K. i B. K. z dnia 14 lutego 1949 r. została, jak już wskazywano, wydana decyzja z dnia 12 grudnia 2018 r., która stwierdzała w części nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 13 grudnia 1950 r. Od upływu terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a., liczonych od dnia doręczenia organowi decyzji SKO w Warszawie, tj. od dnia 18 grudnia 2018 r., do dnia zakończenia postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzjami z dnia 9 września 2022 r. upłynęło ponad 3,5 roku. Powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę, podejmowane w sprawie czynności procesowe, w postaci zwrócenia się do Ministerstwa Finansów, Wydziału Zasobów Lokalowych oraz Dyrektora Archiwum Państwowego w m.st. Warszawy oraz zlecenie sporządzenia opracowania geodezyjnego, zostały dokonane przez organ w okresie od marca do sierpnia 2019 r. Od tego czasu organ zaprzestał dokonywania kolejnych czynności procesowej w tej sprawie. Powyższe świadczy o tym, że organ nie prowadził postępowania dowodowego w sposób skuteczny i efektywny i nie zmierzał do szybkiego zakończenia sprawy. Wynikający z akt sprawy przebieg postępowania administracyjnego nie usprawiedliwia tak znacznego przekroczenia terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Na ocenę, czy organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, miało również wpływ nieuwzględnienie przez Prezydenta m.st. Warszawy wskazań zawartych w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r., w którym SKO wyznaczyło Prezydentowi dodatkowy termin załatwienia sprawy na 2 miesiące od dnia doręczenia tego postanowienia organowi, tj. do dnia 15 marca 2020 r. Uchybienie terminowi wyznaczonemu przez organ wyższego stopnia wyniosło zatem 2,5 roku, co świadczy o tym, że postanowienie z dnia 9 stycznia 2020 r. zostało w istocie przez Prezydenta m.st. Warszawy zignorowane. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił również wniosek o wymierzenie organowi grzywny i w pkt 3 wyroku wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 zł, która stanowi dodatkowy środek i może być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Wysokość grzywny, choć mniejsza niż wnioskowana przez skarżącą, mieści się w wymiarze określonym w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy oraz omówionego wyżej opieszałego sposobu prowadzenia postępowania przez organ. Na wysokość wymierzonej grzywny miała również wpływ znana Sądowi z urzędu okoliczność, że sprawy dotyczące nieruchomości objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. cechują się znacznym stopniem skomplikowania i rozbudowanym stanem faktycznym, wymagają ustalania stanu prawnego nieruchomości na kilkadziesiąt lat wstecz, a jednocześnie w organie prowadzonych jest jednocześnie wiele tego rodzaju spraw. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły natomiast okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny, natomiast ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie jej sprawy, pozostawiona została uznaniu sądu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, w szczególności biorąc pod uwagę, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został rozpoznany. Z tej przyczyny Sąd w pkt 4 wyroku oddalił skargę w części dotyczącej wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji. Umorzenie postępowania w pkt 1 sentencji nastąpiło na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w pkt 3 wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 4 sentencji Sąd wydał na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach w pkt 5 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.