I SAB/Wa 363/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Przemysław Żmich, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 5 października 2022 r. J. M., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w sprawie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2002 r., sygn. akt [...]. Skarżący zarzucił organowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, przyznanie od organu na swoją rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., względnie także o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. toczy się, wszczęte na wniosek K. P. i E. B., postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z [...] stycznia 1975 r. nr [...], oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] kwietnia 1975 r., nr [...], o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. W przedmiotowym postępowaniu zapadła w dniu 3 kwietnia 2002 r. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., od której K. P. i E. B. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący, jako uczestnik przedmiotowego postępowania, domaga się merytorycznego rozpoznania powyższego wniosku przez Kolegium. Skarżący podniósł, że przedmiotowe postępowanie utraciło ponad szesnaście miesięcy temu przymiot zawieszenia wskutek uchylenia, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2021 r. sygn. akt nr I OSK 2816/20, postanowień SKO w W. z 18 kwietnia 2019 r. i 14 grudnia 2018 r. o zawieszeniu postępowania. Obecnie zatem postępowanie nieważnościowe nie jest zawieszone. Natomiast Kolegium, choć ma tego świadomość, nadal nie wydało merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności odmownych decyzji dekretowych. Skarżący podkreślił, że organ unika merytorycznego załatwienia przedmiotowej sprawy od prawie dwudziestu lat wydając bezpodstawnie kolejne postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zdaniem skarżącego, przemawia to za uznaniem rażącego charakteru bezczynności organu w niniejszej sprawie. Jedyną czynnością Kolegium w ciągu ostatnich siedmiu lat było wydanie, po ustaniu przesłanek zawieszenia postępowania co miało miejsce w 2016 r., kolejnego postanowienia o zawieszeniu postępowania z urzędu, co nastąpiło 14 grudnia 2018 r. Przy tym poprzednie postanowienie Kolegium o podjęciu postępowania poprzedził wyrok WSA w Warszawie stwierdzający, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zareagował również na złożone przez skarżącego ponaglenie z 8 października 2021 r. W ocenie skarżącego, powyższe okoliczności, a także bardzo długi okres pozostawania organu w bezczynności, uzasadniają przyznanie sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że postanowieniem z 25 października 2022 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z 21 stycznia 1975 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 17 kwietnia 1975 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego ze skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy - Żoliborza z [...] maja 2014 r., sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu, przerywającego stan zwłoki. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 239), dalej zwanej "p.p.s.a.". Terminy w jakich postępowanie administracyjne powinno zostać ukończone określa z kolei art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z powołanym przepisem, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z 25 października 2022 r., nr [...], to jest już po wniesieniu skargi na bezczynność, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z 21 stycznia 1975 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 17 kwietnia 1975 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego ze skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy - Żoliborza z 21 maja 2014 r., sygn. akt I [...]. Zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie miało ten skutek, że wstrzymało bieg terminów przewidzianych w k.p.a. (art. 103 k.p.a.) dotyczących rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 3 kwietnia 2002 r. Wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania powoduje, że do momentu podjęcia przedmiotowego postępowania, w trybie określonym w przepisach k.p.a., brak jest podstaw do zobowiązania organu, na podstawie art. 149 § 1, zdanie pierwsze p.p.s.a., do rozstrzygnięcia sprawy, w której organ pozostawał dotychczas w zwłoce. Stąd w tym zakresie Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego (pkt 2 sentencji). Jednakże, wydanie przez organ, po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, decyzji (postanowienia) nie oznacza, że w zakresie, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., a więc dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, opublik. w ONSAiWSA 2013/1/7). Stąd również po zawieszeniu postępowania administracyjnego istnieje konieczność dokonania przez Sąd oceny charakteru zaistniałej w sprawie zwłoki. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, Lex nr 1612000). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd nie znalazł wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu w niniejszej sprawie była efektem rażącego naruszenia prawa. Nie sposób bowiem stwierdzić aby zwłoka w załatwieniu sprawy nieważnościowej była przede wszystkim efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania, a więc celowego unikania podejmowania decyzji, mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód. Przy ocenie charakteru zaistniałej zwłoki Sąd wziął w szczególności pod uwagę skomplikowany charakter niniejszej sprawy, gdzie konieczne jest należyte ustalenie stanu faktycznego, w tym pozyskanie i analiza dokumentów archiwalnych, a także ustalenie następstwa prawnego po dawnych właścicielach nieruchomości, oraz znaną Sądowi z urzędu ilość spraw z zakresu tzw. nieruchomości dekretowych. Za brakiem rażącego naruszenia prawa przemawia również fakt wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wobec powyższego Sąd uznał, że przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy nie miało w okolicznościach niniejszej sprawie charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd nie znalazł jednocześnie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosków skarżącego o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej. Wyjaśnić trzeba, że wymierzenie organowi grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei suma pieniężna ma charakter kompensacyjny. Ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. Dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu, wskazane wyżej okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Wprawdzie w niniejszej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, to jednak Sąd miał na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest stopień jej skomplikowania. Uwzględniono ponadto fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało zawieszone. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 sentencji wydano na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynność radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.