I SAB/Wa 209/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. S., A. K., B. K., B. K. oraz H. K. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta m.st. Warszawy do wydania aktu; 2. stwierdza, że Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżących A. S., A. K., B. K., B. K. oraz H. K. sumę pieniężną w wysokości po 5.000 (pięć tysięcy) złotych na rzecz każdego z nich; 4. oddala skarg w pozostałej części; 5. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżących A. S., A. K., B. K., B. K. oraz H. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

B. K., H. K., B. K., A. K. oraz A. S. pismem z 12 lipca 2023 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z 19 maja 2016 r. o przyznanie odszkodowania za budynki położone na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie ozn. nr hip. [...]. Skarżący zarzucili Prezydentowi m.st. Warszawy naruszenie art. 35 § 1 w zw. z art. 35 § 3 kpa poprzez niezałatwienie sprawy maksymalnie w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania; art. 36 § 1 kpa poprzez niezałatwienie sprawy, pomimo wskazania nowego terminu do załatwienia sprawy; art. 7, art. 8 i art. 12 kpa poprzez brak współdziałania organów administracji publicznej w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, poprzez działanie organu w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz poprzez niedziałanie w sposób wnikliwy i szybki. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z 19 maja 2016 r. w terminie 3 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, przyznanie od organu na rzecz skarżących (na rzecz każdego z nich) sum pieniężnych po 5.000 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili przebieg postępowania podkreślając, że 19 maja 2016 r. J. G., B. K., H. K., B. K., A. K. i A. S. wnieśli o przyznanie odszkodowania za budynki położone na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie. Postępowanie prowadzone przez Prezydenta toczy się już ponad 7 lat. Pierwsze czynności prowadzące do merytorycznego rozpoznania sprawy organ administracyjny podjął dopiero w 2018 r., czyli prawie dwa lata po wniesieniu wniosku. Ponadto kolejne czynności zostały zainicjowane w pierwszej połowie 2020 r., a otrzymane wówczas dokumenty - pisma, materiały, zdjęcia nie były poddane analizie. Dopiero pismem z 21 kwietnia 2021 r., już po wniesieniu skargi przez J. G., zlecono opracowanie geodezyjne, polegające na sporządzeniu mapy sytuacyjnej nieruchomości z rozliczeniem w działkach ewidencyjnych i z rozliczeniem w strefach zabudowy według planu ogólnego z 1931 r. Skarżący podkreślili, że Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 13 lipca 2020 r. uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi m.st. Warszawy dodatkowy termin załatwienia sprawy do 30 listopada 2020 r. Również sam organ kilkukrotnie wyznaczał termin do ostatecznego załatwienia sprawy i terminu tego nie dotrzymywał. Prezydent m.st. Warszawy nie dotrzymał również terminu wyznaczonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 2022 r. W czasie trwania przez 7 lat postępowania czynności podejmowano sporadycznie, zazwyczaj po interwencjach ze strony skarżących i uczestnika, przy czym były okresy całkowitego braku aktywności przez wiele miesięcy, a nawet lat. Zdaniem skarżących wyznaczanie przez organ nowych terminów miało i nadal ma na celu przedłużanie postępowania, a także stwarzanie pozorów, że cokolwiek w sprawie się dzieje. Sprawa nie jest aż tak skomplikowana, a zebranie dowodów, które aktualnie są w posiadaniu organu nie powinno zająć więcej niż kilka miesięcy, tym bardziej, że organ rozpoznał wniosek stron o odszkodowanie za grunty. Terminy kodeksowe zostały przekroczone czterdziestokrotnie i bezczynności Prezydenta jest bezsporna. Odnosząc się do żądania wymierzenia organowi grzywny i przyznania sum pieniężnych skarżący przytoczyli stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i stanowisko doktryny podkreślając m.in., że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. Skoro przyznanie sumy pieniężnej pełni głównie funkcje prewencyjne (a tej funkcji wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2022 r. nie spełnił albowiem organ nadal pozostaje w bezczynności) i kompensacyjne, to prawem podmiotowym każdej poszczególnej strony postępowania administracyjnego jest uprawnienie do zrekompensowania jej indywidualnej krzywdy spowodowanej wieloletnią bezczynnością organu. Skarżący zaznaczyli, że wyrokiem z 12 stycznia 2022 r. WSA w Warszawie przyznał J. G. sumę pieniężną w kwocie 5.000 zł. Przyznanie takiej samej kwoty pieniężnej pozostałym skarżącym jest w równym stopniu uzasadnione i mieści się w granicach kwotowych prawem ustalonych. Prezydent m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ opisał podejmowane w sprawie czynności mające na celu jej załatwienie i zaznaczył, że zmierzał do wydania decyzji, lecz jej nie wydał, z uwagi na wpływ pisma strony z 8 sierpnia 2023 r. stanowiącego formalny wniosek dowodowy o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań B. K., który podlega obecnie analizie. Przy piśmie z 1 lutego 2024 r. Prezydent m.st. Warszawy nadesłał z kolei do Sądu decyzję z 1 lutego 2024 r. nr [...], mocą której po rozpatrzeniu wniosku z 19 maja 2016 r. odmówiono B. K., J. G., H. K., B. K., A. K. oraz A. S. przyznania odszkodowania za budynki położone na nieruchomości przy ul. [...] w W., ozn. nr hip. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skargi co do zobowiązania organu do załatwienia przedmiotowej sprawy zaznaczyć trzeba, że z analizy akt wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 98/21, rozpatrując sprawę ze skargi J. G. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku z 19 maja 2016 r. o przyznanie odszkodowania za budynki położone na nieruchomości przy ul. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyznał ponadto od Prezydenta na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 5000 zł. Nie ulega zatem wątpliwości, że Prezydent m.st. Warszawy zobowiązany już został ww. wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2022 r. do załatwienia sprawy dotyczącej wniosku z 19 maja 2016 r. o przyznanie odszkodowania za budynki położone na ww. nieruchomości. Istotne ponadto jest - jak wskazano wyżej – że Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 1 lutego 2024 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku z 19 maja 2016 r. odmówił B. K., J. G., H. K., B. K., A. K. oraz A. S. przyznania odszkodowania za budynki położone na nieruchomości przy ul. [...] w W., ozn. nr hip. [...]. Organ załatwił zatem sprawę. Okoliczności powyższe wyłączają zatem możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Oczywiste jest, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Wyjaśnić jednocześnie należy, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie. Skarga ta służy na zasadach ogólnych, a więc każdemu, kto ma w tym interes prawny oraz innym podmiotom wymienionym w art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. W przypadku wielości stron przysługuje ona każdej z nich. Złożenie skargi na bezczynność organu prowadzącego daną sprawę przez jedną ze stron i rozpoznanie merytoryczne tej skargi (jej uwzględnienie) przez sąd administracyjny nie uniemożliwia ponownego wniesienia skargi na bezczynność przez inną stronę (postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt I OZ 407/18). Strona, która twierdzi, że organ administracji publicznej w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności, może zainicjować na nowo postępowanie prowadzące do ponownej kontroli przez Sąd ewentualnej bezczynności czy przewlekłości organu, następuje bowiem zmiana stanu faktycznego. Możliwości tej nie wyklucza wyznaczenie terminu załatwienia sprawy, czy też instytucja skargi na niewykonanie wyroku. Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji z 1 lutego 2024 r. nr [...] stwierdzić należy, że skarżący zasadnie zarzucili Prezydentowi m.st. Warszawy bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z 19 maja 2016 r. Nie ulega wątpliwości, że prowadząc przedmiotowe postępowanie organ znacznie przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 kpa i nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Zauważyć trzeba, że analiza akt wskazuje, że po złożeniu wniosku z 19 maja 2016 r. czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia podjęte zostały przez organ dopiero w 2018 r. (pisma z 21 marca 2018 r. i z 17 lipca 2018 r. skierowane do Wydziału Regulacji Stanów Prawnych Nieruchomości dla Dzielnicy [...], Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...], Wydziału Zasobów Lokalowych w Dzielnicy [...], Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], Biura Organizacji Urzędu Wydziału Archiwum). Kolejne działania w sprawie podjęte zostały w 2020 r. (pisma z 4 marca 2020 r. i z 27 maja 2020 r. skierowane do Wojskowego Biura Historycznego, Narodowego Archiwum Cyfrowego, Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich), następnie w 2021 r. (21 kwietnia 2021 r. zlecono opracowanie geodezyjne) oraz w 2022 r. (21 stycznia 2022 r. zlecono sporządzenie opinii geodezyjnej, pismami z 9 grudnia 2022 r. o nadesłanie konicznych informacji i dokumentów wystąpiono do Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...] oraz do Wojewody Mazowieckiego). Zawiadomieniem z 28 lipca 2023 r. poinformowano z kolei strony o zgromadzeniu materiału dowodowego w trybie art. 10 kpa. Stosowna decyzja wydana zaś została 1 lutego 2024 r. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że skarga jest uzasadniona, zaistniała w sprawie bezczynność nosi zaś cechy rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że terminy załatwienia sprawy określone w kpa zostały znacznie przekroczone. Zdaniem Sądu organ nie interesował się na bieżąco sprawą, nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Jak wskazano pomiędzy kolejnymi działaniami zachodziły wielomiesięczne, niczym nieuzasadnione przerwy. Czynności podejmowane były zaś zwykle po interwencji ze strony skarżących. Podkreślić przy tym trzeba, że wskazywane w odpowiedzi na skargę okoliczności dotyczące m.in. konieczności dokonania analizy materiału dowodowego, w tym złożonego w sierpniu 2023 r. wniosku dowodowego nie usprawiedliwiają bezczynności organu. Sąd uznał jednocześnie, że w sprawie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. w wysokości po 5000 zł. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. W rozpoznawanej sprawie oczywiste jest, że postępowanie toczyło się od 2016 r. i trudno uznać, że w toku postępowania organ respektował zasadę szybkości postępowania. W ocenie Sądu zasadne jest przyznanie rzecz skarżących sumy pieniężnej ww. wysokości jako zadośćuczynienia za wieloletnie oczekiwanie na rozpoznanie sprawy. Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżących. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Określając wysokość przyznanej sumy pieniężnej Sąd miał na uwadze stan sprawy oraz czas trwania postępowania. Sąd uznał ponadto, że w sprawie nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Zauważyć należy, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. Co prawda w rozpoznawanej sprawie, jak wskazano wyżej, organ nie respektował zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że mimo, iż z przekroczeniem terminu, to jednak wniosek skarżących został rozpoznany, skarżący nie uzasadnili zaś należycie konieczności zastosowania tego środka. Istotne jest przy tym, że zastosowanie tego środka stanowi uprawnienie sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1a i art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i art. 200 orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.