I SAB/Wa 125/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Mrozek, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. T. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia przyznaje od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. T. sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych.

A. T. (dalej jako "skarżąca") pismem z [...] czerwca 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii) (dalej jako "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z [...] lipca 2019 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1964 r. nr [...] odmawiającego ustanowienia prawa wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]" rej. hip [...] i "[...]" rej. hip. [...], działka nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazała, że mimo wniesienia w dniu [...] czerwca 2021 r. ponaglenia organ nie podjął działań w sprawie, jak też nie zakończył jej poprzez wydanie decyzji administracyjnej, choć postępowanie toczy się już od dwóch lat. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia wniosku w terminie wskazanym przez Sąd; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości co najmniej dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedni i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że wniosek skarżącej z [...] lipca 2019 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] czerwca 1964 r. wpłynął do Ministra w dniu 22 sierpnia 2019 r. - przekazany przez Wojewodę [...]. W dniu 16 października 2019 r. Minister wystąpił do Urzędu [...] o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości, które wpłynęły w dniu 12 listopada 2019 r. Organ dokonał następnie weryfikacji materiału dowodowego i ustalił, że skarżąca nie przedstawiła dokumentów, celem wykazania, czy legitymuje się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji czy była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego. W dniu [...] czerwca 2021 r. do Ministra wpłynęło ponaglenie skarżącej, zaś w dniu [...] lipca 2021 r. skarga na bezczynność organu. W konsekwencji postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1964 r. Podsumowując organ wskazał, że przedmiot sprawy wymagał dokonania szczegółowej analizy akt. Ponadto reorganizacja w ministerstwach w październiku 2020 r. utrudniała załatwienie jej w terminie ustawowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 246/21: w pkt 1 orzekł, że bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 2019 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1964 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 2 umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; w pkt 3 oddalił skargę w pozostałej części; w pkt 4 zasądził od Ministra na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wydanie przez Ministra postanowienia z [...] sierpnia 2021 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego wpłynął do organu w dniu 22 sierpnia 2019 r., a dopiero po wniesieniu przez skarżącą skargi Minister w dniu [...] sierpnia 2021 r. wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania. Sąd nie znalazł natomiast uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Wyjaśnił bowiem, że przyznanie sumy pieniężnej stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy, czyli wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w tej sprawie nie zachodzi, tym bardziej, że organ wydał rozstrzygnięcie kończące postępowanie. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zaskarżyła go w części, tj. w zakresie pkt 3 wyroku oddalającego jej skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej, wniosła o jego uchylenie w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2103/22, sprostowanym postanowieniem z 14 kwietnia 2023 r., w pkt 1 uchylił pkt 3 zaskarżonego wyroku i przekazał w tym zakresie sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, w pkt 2 zasądził od Ministra na rzecz skarżącej kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przyznanie stronie skarżącej od organu określonej sumy pieniężnej stanowi przy tym nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, w tym doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z woli ustawodawcy przyznanie stronie odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania Sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony), a ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Ustawodawca nie wskazał również, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W postępowaniu w sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody. Naczelny Sąd Administracyjny powołał się również na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), który wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Podsumowując Sąd ten przyjął, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Za przyznaniem skarżącej sumy pieniężnej przemawia również stwierdzenie, że bezczynność organu wypełnia znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. Odstępując więc od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej sąd obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, że nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty. Skoro więc przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie jej "swoistego zadośćuczynienia" za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy, to okoliczność wydania rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na bezczynność organu nie wyłącza, czy też nie stoi na przeszkodzie możności przyznania skarżącej sum pieniężnych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. W niniejszej sprawie Sąd ponownie rozpoznający sprawę, zobowiązany został przez Naczelny Sąd Administracyjny do dokonania ponownej oceny żądania skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze ocenę prawną zawartą w wyroku z 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2103/22. Przechodząc do powyższego zagadnienia na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że wniosek skarżącej z [...] lipca 2019 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] czerwca 1964 r. wpłynął do Ministra w dniu 22 sierpnia 2019 r. - przekazany przez Wojewodę [...]. Bezspornie również Minister rozstrzygnięcie kończące postępowanie wydał dopiero w dniu [...] sierpnia 2021 r. (odmówił wszczęcia postępowania), a to na skutek wniesionej przez skarżącą do Sądu skargi na bezczynność organu. Powyższe skutkowało stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 246/21, że bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 2019 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1964 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1) oraz umorzeniem postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 2). W zakresie powyższych punktów wyrok ten stał się prawomocny. Przywołane kwestie mają wpływ na ocenę zasadności wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej w związku z bezczynnością organu w niniejszej sprawie. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 6 kwietnia 2023 r., przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie jej "swoistego zadośćuczynienia" za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy, a w konsekwencji okoliczność wydania rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na bezczynność organu nie wyłącza, czy też nie stoi na przeszkodzie możności przyznania skarżącej sum pieniężnych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W tym miejscu zauważyć trzeba, że suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie skarżącej od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17, https://cbois.nsa.gov.pl). Przesłanką przyznania sumy pieniężnej, ale także określenia jej wysokości, jest zatem skala uciążliwości wywołanych bezczynnością organu, poczucia bezsilności wywołanej odwlekaniem załatwienia sprawy (zob. J.P. Tarno: Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, "Kwartalnik Prawa Podatkowego" 2017, nr 2, str. 47-48). Ustawodawca w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie zawarł przesłanek miarkowania wysokości sumy pieniężnej, wskazując jedynie jej maksymalną dopuszczalną wysokość. Dlatego wysokość sumy pieniężnej została pozostawiona do uznania sądu i uzależniona jest od okoliczności rozpoznawanej sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że takimi okolicznościami są m.in. okres zwłoki organu związanej z bezczynnością (w rozpoznawanej sprawie dwa lata), rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżącego oraz ewentualne zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Jakkolwiek przyznanie sumy pieniężnej skarżącemu jest pozostawione uznaniu sądu, jej przyznanie należy rozważyć zwłaszcza w przypadkach jednoczesnego stwierdzenia przez sąd w wyroku, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1913/20, https://cbois.nsa.gov.pl). Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, suma pieniężna w kwocie 2 000 zł dla skarżącej spełni swoją funkcję kompensacyjną za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek dwuletniej bezczynności organu. Określając wysokość sumy pieniężnej, Sąd z jednej strony wziął pod uwagę, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co niewątpliwie narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jak też okoliczność, że z akt spawy nie wynika, by organ w toku postępowania podejmował czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego, a umożliwiające sprawne zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej (wbrew temu co wskazano w odpowiedzi na skargę, z akt sprawy nie wynika, by przez dwuletni okres toczącego się postępowania organ zobowiązywał skarżącą do wykazania następstwa prawnego po dawnych właścicielach nieruchomości warszawskiej – w aktach znajduje się bowiem tylko jedno pismo skarżącej z 17 lutego 2021 r., przy którym, w nawiązaniu do rozmowy z pracownikiem organu, nadesłała ona dokumenty w jej ocenie mające wpływ na wynik sprawy). Z drugiej zaś strony Sąd wziął pod uwagę, że przed przekazaniem skargi na bezczynność do Sądu, a zatem również przed wydaniem wyroku z 19 stycznia 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 246/21 przez Sąd pierwszej instancji organ zakończył przedmiotowe postępowanie postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. (a zatem po upływie dwóch lat od otrzymania wniosku). W tej sytuacji, zdaniem Sądu, kwota przyznanej na rzecz skarżącej sumy pieniężnej będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz sposobu postępowania organu, pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Jeszcze raz podkreślić należy, że zasądzona kwota ma charakter uznaniowy, a jej celem jest przede wszystkim zrekompensowanie skarżącej dwuletniego oczekiwania na rozpoznanie jej wniosku. Wyższą, niż zasądzona, sumę pieniężną Sąd uznał za zbyt wygórowaną, a kwota przyznana stanowi adekwatną rekompensatę za niedogodności, jakich skarżąca doznała w związku z zaniechaniami, których dopuścił się organ. Należy podkreślić, za Naczelnym Sądem Administracyjnym orzekającym w niniejszej sprawie, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu i nie ma charakteru odszkodowawczego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.