I SA/Wr 228/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz – Rajchman (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Horobiowski, Sędzia WSA Piotr Kieres, Protokolant: Starszy specjalista Magdalena Rogalewicz, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi H. sp. z o. o. we W. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 22 grudnia 2022 r. nr LXIII/1631/22 w sprawie ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek tej opłaty w zakresie § 6 uchwały oddala skargę w całości.

W dniu [...] grudnia 2022 r. Rada Miejska W. (dalej: Rada) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek tej opłaty (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 3 stycznia 2023 r. poz. [...]). W dniu 3 marca 2023 r. H. sp. z o. o. z siedzibą we W. (dalej: strona, skarżąca, spółka) zaskarżyła ww. uchwałę Rady w części, tj. w zakresie § 6 ustalającego stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, które są zbierane i odbierane w sposób selektywny, zarzucając jej naruszenie art. 6k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6k ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519, dalej: u.c.p.g.) poprzez ustalenie stawek opłat za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości w oderwaniu od rzeczywistych kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Spółka argumentowała, iż zgodnie ze stawkami opłat ustalonymi poprzednią uchwałą Rady nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. w sprawie metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek tej opłaty zobowiązana była do uiszczania comiesięcznej opłaty w wysokości 1. 327, 68 zł. Aktualnie opłata wynosi 4.182,08 zł co stanowi ponad trzykrotny wzrost. Strona wskazała, że wobec braku uzasadnienia uchwały nie posiada wiedzy z jakiej przyczyny doszło do tak drastycznego zwiększenia stawek opłat za odbierane odpady, w szczególności zaś czy wysokość tychże stawek została ustalona w oparciu o rzetelną kalkulację kosztów utrzymania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Wobec powyższego skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie jej § 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano, iż kwestionowana przez stronę podwyżka ma na celu urealnienie rzeczywistych kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, których wysokość spowodowana jest przede wszystkim wzrostem cen energii elektrycznej, paliw, wzrostem wynagrodzeń, cen usług, a także postępującą niezwykle wysoką inflacją. Organ wskazał na znaczne podwyższenie stawki za opłaty za korzystanie ze środowiska (tzw. opłata marszałkowska) oraz wzrost cen za tonę za gospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych w regionalnych instalacjach przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK). Dodał, iż na terenie Gminy W. odnotowuje się stale zwiększenie ilości wytwarzanych odpadów komunalnych. W latach 2021 – 2022 nastąpił jednorazowy, duży wzrost w sferze wytwarzania odpadów na terenie W. spowodowany zwiększoną liczbą osób przebywających we W., między innymi z uwagi na konflikt zbrojny na Ukrainie i napływ uchodźców z tamtejszych terenów. Jak dalej wskazywał organ, na ostateczną wysokość kosztów gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, ma wpływ wynik przetargów na odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych, pochodzących z Gminy W. , prowadzonych przez miejską spółkę E. sp. o. o., która działa w imieniu i na rzecz Gminy W. Presja cenowa wykonawców spowodowała, iż szacowane koszty systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w latach 2023 – 2025 kształtować się będą na poziomie znacznie większym niż w latach ubiegłych. Ponadto brak rozstrzygnięcia przetargów skutkuje tym, że odbiór odpadów w pierwszych miesiącach 2023 r. jest realizowany w trybie umów z wolnej ręki. Końcowo wskazano, iż stawki zostały uchwalone zgodnie z dyspozycją art. 6k ust. 2a pkt 5 u.c.p.g. W piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2023 r. strona ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę stwierdzając, iż żaden z czynników wymienionych przez Radę nie ma bezpośredniego wpływu na podwyżkę stawek odbioru odpadów w mieście W. Zakwestionowała zasadność sięgania przez organ do danych z 2018 r. podczas gdy istotny jest wyłącznie wzrost kosztów w okresie pomiędzy datą podjęcia skarżonej uchwały tj. [...] grudnia 2022 r. a datą podjęcia poprzedniej uchwały tj. [...] kwietnia 2022 r. Nie zgodzono się z tym, iż w wyniku konfliktu zbrojnego na Ukrainie nastąpił skokowy wzrost ilości wytwarzanych odpadów w latach 2021 – 2022. Ostatecznie podniesiono, iż wskazywana przez Radę konieczność udzielania zamówień z wolnej ręki świadczy o braku skuteczności w organizowaniu i przeprowadzaniu przetargów i jednocześnie wskazuje na odrealnienie cen stosowanych w umowach podpisywanych z wykonawcami z wolnej ręki. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów, należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady nr [...] w sprawie metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek tej opłaty. Spór sprowadza się do tego, czy Rada w sposób prawidłowy i zasadny podwyższyła opłatę za gospodarowanie odpadami. Skarżąca podnosi, że przewidziane w uchwale podwyżki stawek nie odzwierciedlają rzeczywistych kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie narusza prawa oraz była uzasadniona kosztami funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami. W ocenie Sądu rację w tym sporze należało przyznać organowi. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Nie każde naruszenie prawa skutkować będzie stwierdzeniem nieważności aktu lub zarządzenia, a jedynie takie, które po pierwsze będzie oczywiste i wprost wynikające z normy prawa i po drugie, będzie nosiło cechę istotności. Na wstępie należy wskazać, że akty prawa miejscowego, do których należy zaskarżona uchwała, mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Treść regulacji zawartej w danym akcie prawa miejscowego musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm., dalej jako: ZTP), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego umieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, upoważnieniu ustawowym. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego oprócz przepisów Konstytucji RP reguluje również art. 40 ust. 1 u.s.g. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, której adresatami są wszystkie osoby zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie indywidualnie. Akt ten dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych oraz ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z brzmienia art. 6k ust. 2 u.c.p.g. wynika, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących dana gminę, 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r. ust. 2-2b i 2 d, 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. W art. 6k ust. 2a u.c.p.g. ustawodawca określił maksymalne stawki za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a w art. 6k ust. 3 - w sposób nieselektywny. Zgodnie z art. 6r ust. 1 u.c.p.g., opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy. W myśl art. 6r ust. 1aa u.c.p.g., środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Na podstawie art. 6r ust. 2 u.c.p.g., z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty; odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obsługi administracyjnej tego systemu, edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie narusza wskazanych w skardze przepisów u.c.p.g., została wydana przez uprawniony organ, zgodnie z procedurą, w prawidłowy sposób realizując dyspozycje ustawy. Nie budzi zastrzeżeń Sądu stanowisko organu, iż określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wzięto pod uwagę: liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r. ust. 2-2b i 2d u.c.p.g. Podkreślić należy, iż stawka opłaty została ustalona w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, o których mowa w art. 6k ust. 2a pkt 5 u.c.p.g. Co więcej, podwyżka opłat nie była bezpodstawna, albowiem w uzasadnieniu do przyjętej uchwały Rada szczegółowo wskazuje na przesłanki, które legły u podstaw ustalenia stawek opłaty w kwestionowanej przez stronę wysokości. Najistotniejsze jednak z punktu widzenia zarzutów skargi jest to, iż stawki zmienione skarżoną uchwałą obowiązały nie od dnia [...] kwietnia 2022 r. (tj. od dnia podjęcia przez Radę poprzedniej uchwały, która została zaskarżoną uchwałą uchylona), lecz od dnia [...] lipca 2020 r., tj. od dnia podjęcia uchwały nr [...] w sprawie metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek tej opłaty. Jak wynika z jej treści stawka za pojemnik 1,1 m3 wyniosła 58, 20 zł a za pojemnik 0,24 m3 – 12,69 zł tj. tyle samo co w uchwale z dnia [...] kwietnia 2022 r. Tym samym stawki wynikające z zaskarżonej uchwały i ich zmianę należy odnosić do stawek co najmniej z uchwały dnia [...] lipca 2020 r. Z tych też względów odwoływanie się przez organ do danych i okoliczności sprzed roku 2022 i ich wpływu na wysokość stawek przewidzianych w zaskarżonej uchwale jest w ocenie Sądu uzasadnione i prawidłowe. Zdaniem Sądu logiczna i przekonująca jest argumentacja Rady uzasadniająca zwiększenie stawki istotnym wzrostem opłaty marszałkowskiej (stawki wynosiły odpowiednio w latach 2019, 2020, 2021, 2022 i 2023: 170; 270; 301,84; 312, 10 i 328,02 zł/Mg) oraz wzrostem cen w RIPOK-ach, co organ zobrazował tabelą informującą o cenach w miejscowości G. na terenie D. (przykładowo cena za 1 Mg tworzywa w 2020 r. wynosiła 43, 20 zł zaś w 2023 r. 601, 56 zł). Czytelny jest również wzrost wytwarzania odpadów na terenie W. w latach 2020 – 2022, który w pewnym stopniu mógł zostać spowodowany napływem uchodźców wojennych jak wyjaśnia w odpowiedzi na skargę organ. Zdaniem Sądu ustalenie genezy zwiększonego odbioru odpadów na potrzeby niniejszej sprawy nie jest niezbędne, istotny zaś pozostaje sam fakt, iż w latach 2019 – 2020 odebrano zgodnie z fakturami w sumie 302 253 Mg odpadów, zaś w 2021 – 2022: 334 055 Mg, co stanowi istotny wzrost. Prognozowane szacunki na najbliższe lata 2022 – 2025 nie przewidują znaczących zmian w tym zakresie. W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, iż wzrost liczby mieszkańców gminy czy wzrost ilości wytwarzanych odpadów komunalnych w skali gminy nie ma żadnego znaczenia dla podmiotów gospodarczych takich jak skarżąca. Oczywistym jest, iż w sposób bezpośredni wzrost liczby mieszkańców przekłada się na wzrost ilości wytwarzanych odpadów komunalnych na nieruchomościach, na których zamieszkują mieszkańcy. Nie można jednak nie zauważyć, iż wzrost liczby mieszkańców to również wzrost liczby osób użytkujących zarówno miejsca publiczne, jak i obiekty kulturalne, gastronomiczne czy – jak skarżąca spółka – sportowe i rekreacyjne. Większa zaś liczba użytkowników wskazanych obiektów, to większa ilość wytwarzanych na nich odpadów komunalnych. Odnosząc się do zarzucanej przez stronę nieskuteczności gminy w zorganizowaniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na odbiór odpadów, które to postępowanie zostało unieważnione, co w konsekwencji skutkowało koniecznością realizowania odbioru odpadów w pierwszych miesiącach 2023 r. w trybie umów z wolnej ręki po cenach wyższych od dotychczasowych kosztów Sąd wskazuje, iż przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała pod kątem jej legalności tj. tego czy została podjęta w reżimie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Tym samym Sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowego przeprowadzenia przez gminę postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W świetle zawartych w przedmiotowej ustawie regulacji istotne jest to jaki koszt gmina zmuszona jest ponieść w celu zapewnienia skutecznego odbioru od mieszkańców odpadów komunalnych. Wobec tego, iż przetargi nie zostały rozstrzygnięte gmina w pierwszym kwartale 2023 r. realizowała odbiory w trybie umów z wolnej ręki a te istotnie były wyższe, niż dotychczasowe koszty. Nie zmienia to jednak faktu, iż były to niezbędne i realnie poniesione koszty w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania systemu. W uzasadnieniu projektu uchwały Rada wskazała, iż najistotniejszą pozycją kosztową systemu gospodarowania odpadami są koszty umów na odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie odpadów komunalnych (zarówno w trybie przetargowym jak i z wolnej ręki) w roku 2023, które zostały oszacowane na kwotę 380.000.000, 00 zł, pozostałe zaś koszty (administrowaniem systemem, PSZOKów, edukacji ekologicznej) szacowane są na kwotę 25.000.000, 00 zł. Zatem odwołano się do kosztów funkcjonowania sytemu i je wyszczególniono. Jednocześnie Rada wskazała, iż dochód pochodzący z przedmiotowych opłat w całości zostanie przeznaczony na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi zgodnie z treścią art. 6r u.c.p.g. W ocenie Sądu nie ma żadnych podstaw do kwestionowania argumentów Rady zawartych w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały w sprawie metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek tej opłaty i w konsekwencji dokonanej na ich podstawie podwyżki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tym samym nie sposób zgodzić się z zarzutami skargi jakoby nowe stawki nie zostały ustalone w sposób prawidłowy. Reasumując, skoro nie stwierdzono, aby zaskarżona uchwała – w szczególności jej § 6 – była niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa, nie było konieczne wyeliminowanie jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.