I SA/Wa 994/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 11 lutego 2020 r. nr KR II R 24/19 w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego

Zaskarżoną decyzją nr KR II R 24/19 z dnia 11 lutego 2020 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej też jako Komisja) działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 a ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2267, dalej jako ustawa) uchyliła w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako organ/prezydent) z 24 listopada 2011 roku nr 522/GK/DW/2011 i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy. Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 24 listopada 2011 r. nr 526/GK/DW/2011 ustalono na rzecz M. K. odszkodowanie w wysokości 1.638.857,26 zł (słownie: milion sześćset trzydzieści osiem tysięcy osiemset pięćdziesiąt siedem i 26/100 złotych) za część przejętych dekretem z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U z 1945r. nr 50 poz. 279) dla nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [...], pochodzącej z nieruchomości hipotecznej "[...]", w części dotyczącej hip. nr [...], która obecnie stanowi część działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], hip. nr [...], która obecnie stanowi część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], hip. nr [...], która obecnie stanowi część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], hip. nr [...], która obecnie stanowi część działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], hip. nr [...], która obecnie stanowi część działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz hip. nr [...], która obecnie stanowi część działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. Jak wynika z akt Komisja postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt KR II R 24/19 zawiadomiła o wszczęciu z urzędu postępowania rozpoznawczego. Jednocześnie postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2019 r. Komisja zwróciła się do Społecznej Rady z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Komisja podała, że nieruchomość położona przy ul. [...] oznaczona dawniej hip. jako "[...]" rej. hip. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] znajdowała się w granicach administracyjnych Miasta Stołecznego Warszawy, na terenie objętym działaniem dekretu. Nieruchomość była oznaczona w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]" numerem wykazu hipotecznego [...], która rozparcelowana została m.in. na dz. nr hip. [...]. Z treści zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydziału Ksiąg Wieczystych z 16 czerwca 2005 r. L.dz. 1036 /05 dotyczącego hip. [...] "[...]", której część stanowiły wskazane wyżej parcele, wynika: że "(...) część przedmiotowej księgi hipotecznej uległa zniszczeniu, a na podstawie pozostałej części nie można określić czy zaginiona część zawierała wpisy i jakiej treści, wobec czego księgę hipoteczną należy uznać za zniszczoną w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych z dnia 6 lipca 1982 r. oraz nie można wydać zaświadczenia o treści księgi wieczystej." (V. k.2-3 "[...]"). "(...) z zachowanej części księgi wynika, iż: na mocy aktu z dnia 28 lipca 1942 roku nr rep. 570 zawartego przed notariuszem A. G., E. D., M. K1., M. K.2 zd. D. oraz A. D., M. D. i M. K.2 jako spadkobiercy P. D. sprzedali należącą do nich część nieruchomości o pow. 5 ha 4142,75 m2 H. R. Treść zaświadczenia wskazuje także, że na k. 231 księgi umów tomu IV znajduje się wniosek nr 55 z dnia 9 marca 1944 r. z którego wynika, że H. R. figurowała jako właścicielka gruntu o obszarze 5 ha 4142,75 m2 wskazanego na planie złożonym pod nr 16 do zbioru dowodów tomu I tej księgi, a ponieważ grunt ten został rozparcelowany, zgodnie z planem złożonym pod nr 45 zbioru dowodów tomu IV, działki oznaczone na tymże planie miejskimi numerami [...] zawierające ogólnego obszaru 35745 m2 wydzielone zostały do oddzielnej księgi oznaczonej powołanymi wyżej numerami. (...) Postanowieniem Wydziału Hipotecznego Miejskiego Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 17 marca 1944 r. wniosek nr 55 został zatwierdzony." Komisja wskazała, że zgodnie z treścią wpisów nr 146 z 5 marca 1942 r., nr 147 z 6 marca 1942 r., II 22/42 z 8 kwietnia 1942 r. i nr 37 z 30 lipca 1942 r. M. K.1 z domu D., K. K., A. D., M. D., M. K.2 z domu D., G. K., oświadczyli, że są osobami przesiedlonymi, i że pozostawili w Generalnym Gubernatorstwie posiadłość ziemską położoną w [...], przy ulicy [...], zapisaną w księdze wieczystej /hipotecznej/ "[...]" nr hip. [...]. Dla uzyskania wyrównania majątkowego ww. osoby udzieliły Reichsfuhrerowi - SS Komisarzowi Rzeszy dla utwierdzania niemieckości, Berlin - Halensee nieodwołalnego pełnomocnictwa do zarządzania i sprzedaży wspomnianej nieruchomości. Dalej Komisja podała także, że wg aktów notarialnych z 5 i 20 lutego 1943 r. (nr rep. 248/43 i nr rep. 406/43) sporządzonych przed notariuszem K. J., H. R. odstąpiła bezpłatnie Gminie Miasta Warszawy pod użyteczność publiczną oraz pod regulację przyległych ulic 1 ha 4877,75 m2 zaś w 1944 r. H. R. sprzedała Z. U. niezabudowaną działkę gruntu nr [...] o powierzchni 560 m2, oznaczoną projektowanym nr hipotecznym [...]. Komisja ustaliła także, że wg zaświadczenia Wydziału Planowania Miasta Zarządu Miejskiego w m. Warszawie z 1943 r., opartego na planie sporządzonym przez mierniczego przysięgłego J. R. 29 grudnia 1942 r. L d.z. 345 nieruchomość hip. [...] - Praga obejmowała powierzchnię 916 m2 zaś nieruchomość hip. [...] obejmowała powierzchnię 769 m2. Dalej Komisja podała, że wnioskiem z 25 sierpnia 2008 roku skierowanym do Urzędu m.st. Warszawy - Wydziału Spraw Dekretowych i Związków, następca i spadkobierca H. R. K. R. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata R. N. zwrócił się o przyznanie odszkodowania za pozbawienie faktycznej możliwości władania działką położoną w Warszawie w obrębie ulic [...] o pow. 5 ha 4142,75 m2 "[...]" inw. Nr [...], która na podstawie dekretu przeszła na własność państwa". Jako podstawę wniosku K. R. wskazał art. 215 § 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021, poz. 1899, dalej jako ugn). Następnie, jak wynika z akt administracyjnych, aktem notarialnym z 19 stycznia 2011 r. nr rep. A 972/2011 r. J. P., powołując się na udzielone wcześniej pełnomocnictwo notarialne, działając w imieniu własnym jako kupujący oraz w imieniu i na rzecz K. R., a także K. S., K. S.1, M. K. zawarli umowę sprzedaży spadku i umowę o dział ww. spadku po H. R. J. P. działając w imieniu własnym oraz na rzecz K. R. sprzedał spadek po H. R.: K. S. (udział w 1/4 części), K. S.1 (udział w 1/4 części), M. K. (udział w 1/4 części) oraz sobie tj. J. P. (w 1/4 części). W związku z nabyciem spadku K. S., K. S.1, M. K. oraz J. P. dokonali działu spadku po H. R. w ten sposób, że M. K. nabyła część nieruchomości w postaci działek, oznaczonych numerami hipotecznymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]-Praga, a pozostali nabywcy spadku pozostałe działki hipoteczne. Osobnymi wnioskami z 31 stycznia 2011 r. M. K. reprezentowana przez adwokata R. N. wystąpiła o odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. [...] i [...] o nr hip.: [...] – Praga, [...] -Praga, [...] – Praga, [...] – Praga, [...] – Praga i [...] – Praga. Decyzją z 24 listopada 2011 roku nr 522/GK/DW/2011 Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) i art. 4 pkt 9b, art. 11 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 1a i 5 oraz art. 215 ust. 2 u.g.n. po rozpatrzeniu wniosku złożonego 27 sierpnia 2008 r. przez K. R. w części dotyczącej projektowanych hip: Nr [...] – Praga, [...] – Praga, [...] – Praga, [...] – Praga, [...] – Praga, [...] – Praga ustalił odszkodowanie w wysokości 1.638.857,26 zł (słownie złotych: jeden milion sześćset trzydzieści osiem tysięcy osiemset pięćdziesiąt siedem złotych dwadzieścia sześć groszy) za przejęte dekretem części nieruchomości o powierzchni 2.124 m2 położone w Warszawie przy ul. [...] ozn. hip. jako "[...]" część nr hip [...], nr hip [...], nr [...], [...], [...] i [...]. Powyższe odszkodowanie organ ustalił na rzecz M. K.. W kwestii pierwszej przesłanki dotyczącej przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne organ ustalił, że zgodnie z ogólnym planem zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu, ww. nieruchomości położone przy ul. [...], które powstały w wyniku parcelacji nieruchomości hipotecznej "[...]" znajdowały się w strefie II a, w której obowiązywała zabudowa "luźna lub grupowa" o 3 kondygnacjach i 50% powierzchni zabudowania, a więc, że mogły być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, a zatem, że spełniona została przesłanka dla odszkodowania za działkę budowlaną. W kwestii drugiej przesłanki z u.g.n. tj. pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. organ wskazał, iż działka ewidencyjna nr [...] uregulowana w księdze wieczystej nr Kw [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...]. Następnie Prezydent podniósł, że z informacji przekazanej przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy przy piśmie z dnia 10 listopada 2011 r., znak BG-D-X-A-ASA-662114084-11 wynika, że działka ewidencyjna nr [...] z Obr. [...], została sklasyfikowana jako tereny komunikacyjne - drogi "dr" w momencie odnowienia ewidencji gruntów, tj. w 1996 r. na podstawie operatu zaewidencjonowanego w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 22 lipca 1996 pod Nr KEM Pr-Pn-E-41/96. Jak zauważył organ działka ewidencyjna [...] z Obr. [...] stanowi drogę i wykorzystywana jest jako przestrzeń komunikacyjna ogólnie dostępna. Ponadto wskazał, że z informacji przekazanej przez Biuro Geodezji i Katastru Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, w piśmie z dnia 10 listopada 2011 r., znak: BG-ODGIK-OZ-ll-KKR-6642-835-2-11, wynika że zachodnia strona linii rozgraniczającej ulicy [...] według obecnego przebiegu została wytyczona w ramach pracy geodezyjnej przyjętej do zasobu w 1964 r. i zaewidencjonowanej pod nr KEM 4.10.027/57. Na tej podstawie organ stwierdził, że z analizy dokumentacji wynika, że pozbawienie byłych właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością nastąpiło po dniu 5 kwietnia 1958 r., a zatem spełnione zostały obie przesłanki kwalifikujące ww. nieruchomości do wypłacenia odszkodowania za działki budowlane. Organ ustalił także, że teren objęty hip. nr [...] wchodzi w skład dz. ew. nr [...], [...], [...] z obr. [...] stanowiących obecnie własność m.st. Warszawy oraz dz. ew. [...] z obr. [...] stanowiącej obecnie własność spółki prawa handlowego, część hip. nr [...] wchodzi w skład dz. ew. nr [...] i [...] z obr. [...] stanowiących obecnie własność m.st. Warszawy; część hip nr [...] wchodzi w skład dz. ew. nr [...] i [...] z obr. [...] stanowiących obecnie własność m.st. Warszawy; część hip nr [...] wchodzi w skład dz. ew. nr [...], [...] z obr. [...] stanowiących obecnie własność m.st. Warszawy i dz. ew. nr [...] stanowiącej własność osób fizycznych; część hip nr [...] wchodzi w skład dz. ew. nr [...] i [...] z obr. [...] stanowiących obecnie własność m.st. Warszawy i dz. ew. nr [...] stanowiącej własność osób fizycznych; część hip nr [...] wchodzi w skład dz. ew. nr [...] z obr. [...] stanowiącej obecnie własność m.st. Warszawy. Decyzję odszkodowawczą oparto na operatach szacunkowych z 2 listopada 2011 r. Jak wynika z akt od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na podstawie art. 184 1 i 2 k.p.a. Prokurator Regionalny we Wrocławiu 8 października 2018 roku wniósł sprzeciw do Wojewody Mazowieckiego. Zarzucił jej wydanie w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na błędne przyjęcie przez organ, że stroną uprawnioną do przyznania odszkodowania są następcy prawni H. R., podczas gdy z zebranych w sprawie dokumentów wynika, że osoba ta nigdy skutecznie nie nabyła prawa własności nieruchomości o pow. 5 ha 4142, 75 m2 ozn. jako "[...]" gdyż akt notarialny z 22 lipca 1942 r. nr rep. 570 sporządzony został przed niemieckim notariuszem w Generalnym Gubernatorstwie A. E. zaś w świetle przepisów dekretu z 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenach R.P. (Dz. U. nr 25, poz. 151) w brzmieniu z 11 kwietnia 1947 r. (Dz. U. nr 32, poz. 144) nie mógł on być uznany za ważny w rozumieniu prawa polskiego, zwłaszcza że okoliczności dotyczące zawarcia przedmiotowej umowy wskazują, iż naruszała ona interesy Państwa Polskiego i jego obywateli, prowadząc do zaspokojenia roszczeń osób przynależnych do narodowości niemieckiej reprezentowanych przez Reichsfuhrera SS Komisarza Rzeczy dla utwierdzania niemieckości Heinricha Himmlera i Niemieckiego Towarzystwa Powierniczo - Przesiedleńczego sp. z o.o. z siedzibą w Berlinie oraz SS - Untersturmfuhrera G. S. W sprzeciwie Prokurator zarzucił też organowi naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 § 1 k.p.a. polegające na niedochowaniu przez Prezydenta m. st. Warszawy obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i rozstrzygnięcie sprawy bez podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego w sferze podmiotowej, a w konsekwencji dokonanie w zaskarżonej decyzji oceny okoliczności faktycznych na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Zgodnie z ustaleniami Prokuratora, Niemieckie Towarzystwo Powierniczo - Przesiedleńcze sp. z o.o. z siedzibą w Berlinie powołane zostało 3 listopada 1939 r. formalnie przez Niemieckie Towarzystwo Akcyjnego Nadzoru i Powiernictwa i Towarzystwo Gwarancyjno-Likwidacyjne, w rzeczywistości na polecenie Heinricha Himmlera - jako Komisarza Rzeszy do spraw umocnienia niemczyzny (...). Finalnie w zakresie kontroli decyzji prezydenta sprawę przejęła do rozpoznania Komisja. Komisja w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdziła, że decyzja organu z 24 listopada 2011 r. o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz M. K. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Komisja zarzuciła, że Prezydent m.st. Warszawy nie przedstawił w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego motywów swojego rozstrzygnięcia, a ustalenia faktyczne nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, naruszono też normy określone w treści art. 104 § 2, 107 § 1 i 3 kpa. Powołując się na treść art. 215 ust. 2 u.g.n. Komisja podała, że osobą uprawnioną do złożenia wniosku o odszkodowanie jest poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni, a zatem że obowiązkiem organu było precyzyjne ustalenie poprzedniego właściciela nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu tj. przed 21 listopada 1945 r., czego w niniejszej sprawie nie uczynił w sposób nie budzący wątpliwości. W ocenie Komisji organ zaniechał zgromadzenia pełnego materiału dowodowego poprzestając w tym zakresie na niezweryfikowanych, fragmentarycznych informacjach, a w szczególności poprzestał jedynie na danych z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 16 czerwca 2005 r. Nr L.Dz. 1036/05, wg którego tytuł własności nieruchomości zapisany był na imię H. R. Zdaniem Komisji organ pominął, że część wspomnianej księgi hipotecznej uległa zniszczeniu, a na podstawie pozostałej części nie można określić czy zaginiona część zawierała wpisy i jakiej treści (...) oraz że nie można wydać zaświadczenia o treści księgi wieczystej." Zwrócono też uwagę na rozbieżność nazwiska notariusza, jak również samej daty sporządzenia aktu notarialnego. Zdaniem Komisji zaświadczenie Sądu z 16 czerwca 2005 r. "nie wskazuje w sposób jednoznaczny okoliczności, że H. R. była poprzednią właścicielką nieruchomości objętej wnioskiem o odszkodowanie, w tym przede wszystkim w jakim zakresie" zwłaszcza, że zaginęła znaczna cześć dokumentacji ww. księgi hipotecznej, w tym akt notarialny z 22 lipca 1942 r., plan złożony pod nr 16 do zbioru tomu I księgi oraz plan złożony pod nr 45 do zbioru dowodów tomu IV. Komisja zarzuciła, że wobec takiej treści zaświadczenia i braku samego aktu notarialnego z 1942 r. w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji powinny się znaleźć szersze rozważania w tym zakresie. Zwrócono też uwagę, że wg treści zaświadczenia: "Do działu II wykazu została zaprojektowana następująca treść: H. R. a/ co do gruntu o obszarze 1 ha 1728,25 m2, odchodzącego pod regulacje ulic [...] i pięciu projektowanych w granicach określonych na planie złożonym pod nr 45 do zbioru dowodów tomu IV tej księgi literami (...); b/ co do gruntu o obszarze 3149,50 m2, odchodzącego na cele użyteczności publicznej, w granicach określonych na tymże planie (...); c/ co do działek oznaczonych na tymże planie: nr [...] o obszarze 592m2, nr [...] o obszarze 592m2, nr [...] o obszarze 592 m2 nr [...] o obszarze 592 m2, nr [...] o obszarze 592 m2 i nr [...] o obszarze 560 m2." Ww. treść wpisu wg Komisji jest niejasna, nie oddaje istoty [...] w tym czasie treści wpisu oraz aktów notarialnych z 5 i 20 lutego 1943 r. (...). W ocenie Komisji, budowanie ustalenia, że H. R. była poprzednią właścicielką całej ponad 5-hektarowej nieruchomości i do 20 listopada 1945 r. nie dokonywała kolejnych rozporządzeń – nie znajduje uzasadnienia. Komisja zwróciła uwagę, że zgodnie z treścią aktu notarialnego z 16 maja 1947 r. nr repertorium 660/47, H. R. będąc właścicielką nieruchomości położonej w Warszawie na Pradze, urządzonej w księdze wieczystej [...] – Praga, z tej nieruchomości sprzedała Z. U. działkę gruntu niezabudowaną o powierzchni 560 m2 położoną w Warszawie przy ulicy [...], oznaczoną nr [...] i projektowanym nr hipotecznym [...] Praga. Wskazano także, że w treści aktu notarialnego z 16 maja 1947 r. nr repertorium 660/17 potwierdzającego treść czynności z 1944 r. H. R. i Z. U. nie wymieniają dawnych działek hipotecznych nr [...] i [...] jako wchodzących w skład własności H. R. podczas gdy w treści spornego zaświadczenia Sądu Rejonowego z 2005 r. dawne działki hip. [...] i [...] zostały wymienione jako należące do H. R. Komisja podkreśliła też, że pierwszy złożony w sprawie wniosek K. R. dotyczył odszkodowania za całą nieruchomość o pow. 5 ha 4142,75 m2, przy czym to organ podjął decyzję o rozbiciu jego rozpoznania na szereg kolejnych decyzji, a więc wydawał decyzje częściowe bez jakiejkolwiek informacji o zastosowaniu art. 104 kpa oraz informacji co do rozpoznania dalszej części wniosku. Tymczasem wg Komisji wniosek K. R. powinien być rozpoznany łącznie, organ przy tym nie wskazał, ani nie wyjaśnił metodologii jaką przyjmował przy podziale na poszczególne części (decyzje) jednego wniosku o odszkodowanie za nieruchomość po H. R. Komisja podała, że stosowne naruszenia w tym zakresie dostrzegł także i sam Prezydent m.st. Warszawy bowiem w sprawozdaniu audytowym z 6 kwietnia 2017 r. wyraźnie wskazano, że w toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego, w szczególności biorąc pod uwagę treść zaświadczenia o stanie przedwojennej księgi hipotecznej, nie ustalono właściciela lub właścicieli nieruchomości po dniu 17 marca 1944 r. W dalszej kolejności Komisja podniosła, że pomimo zaginięcia aktu notarialnego z 22 lipca 1942 r. nr repertorium 570/42 zasadne jest ustalanie, że skoro został on sporządzony przez niemieckiego notariusza w Generalnym Gubernatorstwie A. E., to ww. czynność prawna może okazać się nieważną. Powołując się na literaturę przedmiotu, wskazującą na "dualistyczny model sądownictwa" oraz przepisy dekretu o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej z 6 czerwca 1945 r. (Dz. U. nr 25, poz. 151) a także powojenne orzecznictwo SN i nowelę ww. dekretu z 11 kwietnia 1947 r. (Dz.U. Nr 32, poz. 144) Komisja wskazała, że "okiem przeciętnego obserwatora, posiadającego minimalną wiedzę historyczną i doświadczenie życiowe (...) budzi uzasadnione wątpliwości transakcja zakupu nieruchomości dokonana przez H. R. z wysokimi przedstawicielami III Rzeszy Niemieckiej". W zakresie analizowanej transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości w ocenie Komisji zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, iż została ona oparta na przepisach skierowanych przeciwko Państwu Polskiemu gdyż inicjował ją i zatwierdzał G. S. działający w imieniu Reichsfuhrera SS, jako Komisarza Rzeszy dla utwierdzenia niemieckości. Komisja podkreśliła jednak, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych kwestia rozstrzygnięcia ważności umowy cywilno-prawnej pozostaje poza zakresem kompetencji organów administracji publicznej, stąd uznała, że skoro przedmiotowa nieruchomość "stanowi/stanowiła" własność m.st. Warszawy, przy czym zgodnie z treścią art. 132 ust. 5 w związku z art. 4 pkt. 9b1 u.g.n. Prezydent m.st. Warszawy jest organem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania – to posiada interes prawny do wniesienia przez ww. organ powództwa na zasadach ogólnych do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie o ważności tegoż aktu z punktu widzenia regulacji dekretu o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych. W ocenie Komisji, to Prezydent m.st. Warszawy jest najwłaściwszym organem na obecnym etapie postępowania do podjęcia odpowiednich rozważań - co do zachodzących w tym zakresie wątpliwości co do ważności przedmiotowej umowy, jak i zadecydowania co do ewentualnego wniesienia powództwa celem stwierdzenia jej nieważności (...). W ocenie Komisji uzasadnione wątpliwości budzą też ustalenia organu co do przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne gdyż określona w planie miejscowym z 1931 r. zabudowa "luźna lub grupowa" o 3 kondygnacjach i 30% powierzchni zabudowania różni się od danych zawartych w sporządzonych 2 listopada 2011 r. operatach szacunkowych, wg których sporna nieruchomość hipoteczna przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w rozproszonej zabudowie do wysokości maksymalnej 2 kondygnacji. I wreszcie Komisja podniosła, że wątpliwości budzi też pozbawienie byłych właścicieli faktycznej możliwości władania ww. działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. W tym zakresie Komisja wskazała, że działka ewidencyjna nr [...] uregulowana w księdze wieczystej nr Kw [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...]. Z kolei z informacji przekazanej przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy przy piśmie z dnia 10 listopada 2011 r., znak BG-D-X-A-ASA-662114084-11 miało wynikać, że działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...], została sklasyfikowana jako tereny komunikacyjne - drogi "dr" w momencie odnowienia ewidencji gruntów, tj. w 1996 r. Ponadto podniesiono, że z informacji przekazanej przez Biuro Geodezji i Katastru Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, w piśmie z dnia 10 listopada 2011 r., znak: BG-ODGIK-OZ-ll-KKR-6642-835-2-11, wynika iż zachodnia strona linii rozgraniczającej ulicy [...] według obecnego przebiegu została wytyczona w ramach pracy geodezyjnej przyjętej do zasobu w 1964 r. i zaewidencjonowanej pod nr KEM 4.10.02. Jedynie na marginesie Komisja podniosła też, że we wspomnianych pismach w ogóle nie poruszono kwestii losów działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] z Obr. [...]. Z tych względów Komisja stanęła na stanowisku, że Prezydent m.st. Warszawy w niniejszym postępowaniu nie wyjaśnił przesłanki pozbawienie byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Skargę na powyższą decyzję wywiedli M. K. (dalej jako Skarżąca) oraz Miasto Stołeczne Warszawa (dalej też jako Miasto). M. K. zarzuciła Komisji naruszenie: 1. art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa w zw. z art. 28 k.p.a oraz art. 8 § 1, art. 9 i 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o Komisji, poprzez pominięcie jako strony postępowania K. R. – spadkobiercy dawnej właścicielki nieruchomości, mimo że był on uczestnikiem postępowania reprywatyzacyjnego, 2. art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione kwestionowanie istnienia i zakresu prawa własności H. R. do nieruchomości przy ul. [...]; 3. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 k.p.a., z art. 77 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz dokonanie dowolnej, nie zaś swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez błędne uznanie, że Prezydent m.st. Warszawy nie ustalił daty faktycznej utraty władania nieruchomością przez byłego właściciela i że nastąpili ona przed 5 kwietnia 1958 roku; 4. art. 215 ust. 2 u.g.n oraz art. 7 k.p.a., z art. 77 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz dokonanie dowolnej, nie zaś swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez błędne uznanie, że Prezydent m.st. Warszawy nie ustalił w sposób prawidłowy przesłanki planistycznej pozwalającej na przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną; 5. art. 104 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Prezydent m.st. Warszawy naruszył przepisy postępowania wydając decyzję częściową w sprawie; 6. art. 6, 7, 8 kpa oraz art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5 i 6 ustawy o Komisji w zw. z .art. 16 § 1 i 3 kpa poprzez błędne przyjęcie że, do wydania decyzji przez Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 listopada 2011 r. doszło z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym zachodzą przesłanki do jej uchylenia; 7. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez Komisję w sposób sprzeczny z zasadą budowania zaufania obywateli do władzy publicznej i równego traktowania w ten sposób, że Komisja uchyliła decyzję Prezydenta nie wszczynając nawet postępowania odnośnie do tożsamej decyzji Prezydenta wydanej na rzecz innych osób; 8. art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez Komisję w sposób sprzeczny z zasadą obiektywizmu, bezstronności i równego traktowania, gdyż Komisja z góry przesądziła o przestępczej działalności prowadzonej przez Skarżąc co wyklucza prowadzenie postępowania zgodnie z zasadą obiektywizmu i równego traktowania. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie. Sąd postanowieniem z dnia 22 listopada 2021 r., I SA/Wa 986/20, wydanym na posiedzeniu niejawnym odrzucił skargę Miasta. W motywach tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że decyzja Komisji z 11 lutego 2020 r. została publicznie ogłoszona 25 lutego 2020 r. na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach. Natomiast Miasto pismem z 9 marca 2020 r. (data wpływu do Ministerstwa Sprawiedliwości 11 marca 2020 r.) złożyło wniosek o uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji Komisji o orzeczenie w zakresie obowiązku zwrotu, na rzecz Miasta st. Warszawy, równowartości nienależnego świadczenia, odpowiadającego kwocie odszkodowania ustalonego i wypłaconego na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 listopada 2011 r. Niezależnie od tego pismem z dnia 2 kwietnia 2020 r., przed rozpoznaniem przez Komisję powyżej opisanego wniosku, Miasto złożyło skargę na decyzję Komisji. Skarga ta w ocenie Sądu była niedopuszczalna z uwagi na treść art. 111 § 2 k.p.a., gdyż złożono ją przed rozpoznaniem przez Komisję wniosku o uzupełnienie decyzji. Miasto złożyło skargę kasacyjną od postanowienia Sądu z dnia 22 listopada 2021 r., jednak okazała się ona nieskuteczna, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 maja 2022 r., I OSK 662/22 zdecydował o jej oddaleniu. Przed rozprawą udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu. Do udziału w postępowaniu na prawach uczestnika postępowania dopuszczono Miłośników Krajobrazu – Stowarzyszenie Właścicieli Lokali. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja Komisji podlega wyeliminowaniu w obrotu prawnego, ale nie z powodu argumentów podniesionych w skardze. W ramach art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest jednak związany zarzutami skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło zatem z urzędu, po kompleksowej kontroli całokształtu sprawy. Tytułem wprowadzenia wspomnieć należy, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku tut. Sądu z dnia 20 lutego 2022 r., I SA/Wa 2620/21, że postępowanie prowadzone przez Komisję to nadzwyczajne postępowanie kontrolne (nadzorcze) wynikające z lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. - a więc z przepisów ustawy. Ustawodawca mocą ustawy szczególnej ustanowił Komisję jako organ specjalny do kontroli legalności decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych w oparciu o przepisy dekretu, a w art. 30 zawarł przepisy określające przesłanki wadliwości decyzji dekretowych. W niniejszej sprawie, jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji kasatoryjnej Komisja powołała art. 29 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy. W jej ocenie przy wydawaniu decyzji Prezydenta o ustaleniu i wypłacie odszkodowania została wydana w oparciu o budzące wątpliwości i niezupełne ustalenia w zakresie stanu faktycznego, w szczególności z uwagi na brak ustalenia istnienia i zakresu prawa własności do nieruchomości, podmiotu któremu to prawo przysługiwało, występujących wątpliwości co sposobu ustalenia przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne oraz ustalenia rzeczywistego momentu utraty przez poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością gruntową. Nadto organ rozpoznający niniejszą sprawę w pierwszej instancji naruszył – w cenie Komisji – liczne reguły i zasady prowadzenia postępowania dowodowego, w m.in. zasadę bezpośredniości jak i zakaz zastępowania opinii biegłego prywatnymi wyjaśnieniami strony postępowania. W ten sposób Komisja w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenie starała się stworzyć obraz decyzji Prezydenta obciążonej licznymi wadami, które wymuszają zastosowanie instytucji przewidzianej w art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli uchylenie ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał tę decyzję. Zauważyć należy jednak, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w określonych warunkach, czyli po spełnieniu przewidzianych w nim przesłanek. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy decyzja kasacyjna może być wydana, jeżeli przy podejmowaniu kontrolowanej przez Komisję ostatecznej decyzji doszło do naruszenia prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Pamiętać należy przy tym, że przepis ten nie może być odczytywany w oderwaniu od art. 30 ust. 1 pkt 4a, który został powołany w zaskarżonej decyzji. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że Komisja wydaje decyzję, o której mowa w m.in. w pkt 3 art. 29 ust. 1, jeżeli stwierdzono inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności jeżeli stroną postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej była osoba, która nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, osobę uprawnioną reprezentował kurator ustanowiony dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a nie było podstaw do jego ustanowienia, ustanowiono kuratora spadku działającego w imieniu osoby nieżyjącej lub z naruszeniem przepisów o dziedziczeniu, w tym przepisów dotyczących dziedziczenia spadków wakujących lub nieobjętych, lub stwierdzono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Samo więc stwierdzenie, że weryfikowana w postępowaniu nadzorczym Komisji decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie nie jest jeszcze wystarczające dla wydania decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zdaje się, że takie rozwiązania znajduje racjonalne uzasadnianie, łatwo bowiem zauważyć, że podobne są, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy w tzw. zwyczajnym trybie postępowania administracyjnego w ramach kontroli instancyjnej decyzji. Postępowanie przed Komisją nie może zaś stwarzać wrażenia "trzeciej" instancji postępowania administracyjnego. Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. kreuje wszak nadzwyczajny tryb weryfikacji ostatecznych już decyzji administracyjnych – o czym mowa będzie dalej – oraz ustanawia wyspecjalizowany organ, wyposażony w kompetencje umożliwiające wzruszenie orzeczenia organu administracji korzystającego z domniemania prawidłowości, a więc też zgodności z prawem. Z tego właśnie względu ustawodawca założył, że Komisja może uchylić w postępowaniu rozpoznawczym kontrolowaną decyzję gdy stwierdzi przesłanki wynikające z powołanego już art. 29 ust. 1 pkt 3, przy czym muszą one wystąpić w powiązaniu z którąś z okoliczności opisanych w formie zamkniętego katalogu w art. 30 ust. 1 pkt 1 – 8 ustawy. W ten sposób postępowanie przed Komisją wykazuje cechy przypominające raczej nadzwyczajne tryby weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej – stwierdzenie nieważności regulowane przepisami art. 156 -159 k.p.a. i wznowienie postępowania regulowane przepisami art. 145 – 152 k.p.a. Analogia ta jest o tyle uzasadniona, że oba wspomniane tryby nadzwyczajne, podobnie jak postępowanie rozpoznawcze przed Komisją inicjowane są w celu przeprowadzenia weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jak wspomniano wyżej decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (np. wyrok NSA z 14.04.2017 r., I OSK 1545/15, LEX nr 2289679). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (wyrok NSA z 10.09.2014 r., I OSK 229/13, LEX nr 1551287). W ten sposób przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa stanowią nie tylko lex specialis względem regulacji k.p.a., ale stanowią też rozwiązania ustawy szczególnej do których ustawodawca odsyła w art. 16 k.p.a. in fine umożliwiających uchylenie decyzji ostatecznej. To, że Komisja działa w ramach nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej implikuje określone jej obowiązki jako organu administracji, który zgodnie z art. 6 i 7 k.p.a. działać ma na podstawie przepisów prawa i stać na straży praworządności. Przede wszystkim Komisja – jak wspomniano – uchylić może weryfikowaną decyzję wyłączenie wówczas gdy w sposób jasny i jednoznaczny ustali, że spełnione zostały przesłanki warunkujące wydanie takiego orzeczenia, przy czym przesłanki te w sposób klarowny powinny być zaprezentowane i wyjaśnione adresatom decyzji Komisji, a ponadto stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy, organ, którego orzeczenie podlega uchyleniu ma otrzymać od Komisji wiążące wskazania co do dalszego toku postępowania. Skoro Komisja wskazać ma temu organowi okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a wskazania te mają charakter wiążący, powinny być zredagowane w sposób precyzyjny, zrozumiały i możliwy do zrealizowania w ramach kompetencji przysługujących takiemu organowi w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji reprywatyzacyjnej. Podsumowując tę część wywodu należy stwierdzić, że to Komisja działa jako organ nadzoru, któremu ustawodawca przypisał kompetencje do badania prawidłowości ostatecznych decyzji dekretowych i ich ewentualnego rugowania z obrotu. Oznacza to, zdaniem Sądu, że nie powinno być dopuszczalne uchylanie przez Komisję ww. decyzji odszkodowawczych prezydenta z zleceniem przeprowadzenia postępowania sprawdzającego na okoliczność jedynie sugerowanych (hipotetycznych) wadliwości uprzednio prowadzonych przez niego samego - postępowań odszkodowawczych. Wyeliminowanie przez Komisję z obrotu ostatecznych decyzji odszkodowawczych może mieć miejsce dopiero wówczas gdy Komisja stwierdzi oczywiste nieprawidłowości w postępowaniu organu, a w następstwie tego uzna, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego od początku celem merytorycznego zakończenia sprawy – wymaga podjęcia szerszych dodatkowych czynności. Nie jest natomiast zasadne zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt. 3 ustawy w celu poszukiwania wadliwości decyzji reprywatyzacyjnych – zresztą przez organ, który sam orzekał w sprawie, bądź też jedynie w celu wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych co do prawidłowości ww. decyzji. Skoro więc w podstawie prawnej i uzasadnieniu skarżonej decyzji Komisja, jako podstawę prawną uchylenia decyzji Prezydenta z dnia 24 listopada 2011 r., nr 522/GK/DW/2011 wskazywała art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy, to w konsekwencji powinna w sposób jasny i jednoznaczny podać jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ wydający decyzję, na czym naruszenie to polegało i z jakich (dostatecznie istotnych) względów naruszenie to uzasadniało uchylenie kontrolowanej decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy ma charakter otwarty bowiem daje Komisji podstawę do uchylenia decyzji dekretowej w razie stwierdzenia, że przy jej wydawaniu doszło do innego, aniżeli wskazane w pkt 1-4 art. 30 ust. 1, naruszenia przepisów postępowania. Natomiast, co nie powinno ujść uwadze organu, ustawodawca w przepisie tym podaje również przykład takiego naruszenia, przyjmując, że wydanie decyzji kasatoryjnej będzie uzasadnione w szczególności, gdy stroną postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej była osoba, która nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, osobę uprawnioną reprezentował kurator ustanowiony dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a nie było podstaw do jego ustanowienia, ustanowiono kuratora spadku działającego w imieniu osoby nieżyjącej lub z naruszeniem przepisów o dziedziczeniu, w tym przepisów dotyczących dziedziczenia spadków wakujących lub nieobjętych. Jedynie dla porządku przypomnieć należy, że osobami uprawnionymi w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu byli dotychczasowi właściciele gruntów przejętych na mocy przepisów dekretu na rzecz gminy m. st. Warszawy (następnie Państwa), ich prawni następcy, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa reprezentujące właścicieli. W przypadku gruntów oddanych na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie byli to z kolei użytkownicy gruntu. Wydanie decyzji dekretowej na rzecz innej niż osoba uprawniona stanowi wyraźne, istotne naruszenie, którego "waga" zdaje się być zbliżona do wydania decyzji wobec osoby niebędącej stroną postępowania, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem w ocenie Sądu to takie właśnie, istotne naruszenia przepisów postępowania, które miałyby bezpośredni wpływ na wynik sprawy, a nie jakiekolwiek uchybienia dostrzeżone przez Komisję, popełnione przy wydawaniu decyzji dekretowej, powinny być wskazywane jako podstawa orzeczenia wydawanego w oparciu o art. 30 ust.1 pkt 4a ustawy. Komisja w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdziła natomiast, że zasadniczym powodem uchylenia decyzji Prezydenta są wątpliwości, co do tego czy osoba wnioskująca o odszkodowanie była podmiotem któremu to prawo przysługiwało. Przy czym wątpliwości Komisji w tym zakresie wynikały z tego, że decyzja Prezydenta była wydana w zasadzie wyłącznie w oparciu o zaświadczenie Sądu Rejonowego dla Warszawy – Mokotowa. W dalszej perspektywie Komisja dostrzegła, że nie jest też w pełni jasne kiedy doszło do utraty przez poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością gruntową. Zasadnicze wątpliwości Komisji budziło więc to, że Prezydent swoje ustalenia formułował głównie na podstawie rzeczonego zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 16 czerwca 2005 r. Nr L.Dz. 1036/05, z którego wynikało, że tytuł własności nieruchomości przy ul [...] zapisany był na imię H. R., na mocy wniosku nr 55 z dnia 9 marca 1944 r. Zdaniem Komisji przez to Prezydent nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy w zakresie istnienia i zakresu prawa własności do nieruchomości, podmiotu któremu prawo to przysługiwało, ale także wszelkich istotnych okoliczności, które mogły mieć wpływ na skuteczność wykonywanego prawa. W ocenie Sądu nie ulega dyskusji, że kwestia udowodnienia prawa własności nieruchomości dekretowej jest podstawowa i kluczowa dla dalszych rozważań, w tym tych co do spełnienia przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n. Podstawową przesłanką uzyskania odszkodowania za nieruchomość dekretową jest bowiem właśnie legitymowanie się prawem własności nieruchomości na datę wejścia w życie dekretu. Jak wynika natomiast z akt sprawy a także argumentacji zaprezentowanej przez Komisję, wydanie decyzji kontrolowanej przez Komisję, jak również kilkudziesięciu innych decyzji odszkodowawczych na rzecz nabywców spadku po H. R. nastąpiło w oparciu o zaświadczenie sądu wieczystoksięgowego z 16 czerwca 2005 r., z którego wynika, że księga hip. [...] pn. [...] uległa zniszczeniu i "nie można wydać zaświadczenia o jej treści". W ten sposób Prezydent procedował w sprawie odszkodowania opierając się na "treści zaświadczenia", i finalnie ustalając kilkudziesięciomilionowe odszkodowanie w ramach zapadłych kilkudziesięciu decyzji administracyjnych za pojedyncze działki powstałe w wyniku parcelacji dokonanej w 1943 r. prezydent opierał się na wieczystoksięgowym zaświadczeniu "o niemożliwości wydania zaświadczenia". Komisja w ramach sprawowanej kontroli nadzwyczajnej zwróciła uwagę na ww. okoliczność ale nie dokonała oceny tego ustalenia lecz uznała, że organ naruszył przepisy procedury gdyż nie zawarł w uzasadnieniach decyzji odszkodowawczych stosownych rozważań w tym zakresie. Takie podejście Komisji w ocenie Sądu było błędne, bowiem ustalenia poczynione przez Komisję powinny być przedmiotem jej oceny w zakresie prawidłowości poszczególnych decyzji organu a nie jedynie w zakresie uzupełnienia ich uzasadnienia. Wnioskowanie takie zdaje się być tym bardziej uprawnione, że to już w toku postępowania przed Komisją ustalono m.in., że H. R. w 1947 r. aktem notarialnym potwierdziła sprzedaż części ww. nieruchomości dokonaną w 1944 r. na rzecz Z. U. Ponadto z akt sprawy prowadzonej przez Komisję i Prokuraturę wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przed wejściem w życie dekretu H. R. rozdysponowała co najmniej około 2 ha z owych zakupionych w 1942 r. 5,4142 ha, co do których odszkodowania domagał się jej spadkobierca a następnie nabywcy roszczeń. Mowa tu np. o gruntach darowanych gminie pod drogi i pod użyteczność publiczną. Z akt wynika też, że osobnymi aktami notarialnymi H. R. przed 1945 r. sprzedała szereg działek np. na rzecz p. A. S., p. P., p. P. i p. B. czy na rzecz p. T. Wszystkie te wątki wpływające na ocenę zasadności wniosków o odszkodowanie za poszczególne działki nie tyle zostały przez Komisję pominięte w rozważaniach przedstawionych w uzasadnieniu skarżonej decyzji, co nie dokonano ich oceny. Skoro – jak wspomniano wyżej – przesłanką uzyskania odszkodowania za nieruchomość dekretową jest legitymowanie się prawem własności na datę wejścia w życie dekretu, to materiał dowodowy zgromadzony w sprawie odszkodowawczej powinien dowodzić istnienia tego prawa na określoną datę. Należy jednak podkreślić, że nie jest zadaniem organu prowadzącego postępowanie odszkodowawcze zbieranie materiału dowodowego na okoliczność, czy ewentualnie doszło do zbycia prawa własności nieruchomości w całości bądź w części przed wejściem w życie dekretu. To podmiot wnioskujący o odszkodowanie inicjując postępowanie po ponad pół wieku od wejścia w życie dekretu powinien wykazać i udowodnić swoje prawo własności, a zadaniem organu jest zaś ocena czy prawo to zostało udowodnione. W konsekwencji w postępowaniu poprzedzającym wydanie skarżonej decyzji to Komisja powinna dokonać oceny czy "zaświadczenie" Sądu wieczystoksięgowego z 2005 r. stanowi wystarczający dowód własności uzasadniający przyznanie odszkodowania za grunt o pow. 5,4142 ha pn. [...], tym bardziej, że dysponowała wszelkimi niezbędnymi dowodami na tę okoliczność. Już tylko z tego względu decyzja Komisji nie mogła zostać uznana za zgodną z prawem Komisja bowiem – wbrew dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy – nie wskazuje jakiegokolwiek konkretnego naruszenia przepisów postępowania (czy też prawa materialnego) lecz podaje szereg wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę ubiegającego się o przyznanie odszkodowania prawa do formułowania podobnego żądania. Takie działanie w ocenie Sądu stanowi naruszenie przez Komisję art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy. Tu dodać też warto, o czym wspominał Sąd w wyroku z dnia 10 lutego 2020 r., I SA/Wa 2620/19, że kwestie zasad przyznawania odszkodowań za grunty warszawskie ewoluowały na przestrzeni dziesięcioleci. Przez ponad pół wieku ustawodawca w kolejnych aktach prawnych wielokrotnie ustanawiał i zmieniał zasady ich przyznawania. Spowodowało to w rezultacie powstanie kilku koncepcji dotyczących tego, komu, za co i w jakiej wysokości przyznawane ma być odszkodowanie. Obecnie obowiązujący w tej materii art. 215 ust. 2 u.g.n., który stanowił podstawę decyzji Prezydenta przewiduje, że "przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego". Pierwotnie kwestię tę regulował art. 9 dekretu, który stanowił, że odszkodowanie za grunty stanowiło skapitalizowaną wartość czynszu dzierżawnego (opłaty za prawo zabudowy) gruntu tej samej wartości użytkowej, a jeżeli chodzi o budynki - wartość budynku. Następnie w art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), ustawodawca przyjął, że przepisy (...) ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu. W zakresie unormowanym w ww. przepisach z 1958 r. nie miały zastosowania przepisy art. 9 dekretu. Z kolei wg art. 83 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) "przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne (...). W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogli otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w pierwotnym brzmieniu art. 89) z dniem jej wejścia w życie (1 sierpnia 1985 r.) wygasły prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu – w formie papierów wartościowych lub nieruchomości zamiennej. Poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, (...) mogli zgłosić w terminie zawitym do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie w użytkowanie wieczyste wymienionych gruntów (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1995 r., IV SA 832/93, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na rzecz osoby fizycznej mógł być dokonany zwrot tylko jednej nieruchomości. Nowelizacja przepisów dokonana ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) przyznała poprzednim właścicielom gruntów warszawskich bądź ich następcom prawnym dodatkowe uprawnienie w postaci możliwości otrzymania w użytkowanie wieczyste jednej działki pod budowę domu jednorodzinnego. Stanowił o tym art. 90 ust. 2 w pierwotnym brzmieniu, oznaczony w tekście jednolitym jako art. 83 ust. 2: "w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego". Zmiana ta została wprowadzona na skutek wyroku TK z dnia 31 maja 1989 r., K 2/88, OTK 1989 nr 1, poz. 1, który uznał art. 90 ust. 2 ustawy pozbawiającego byłych właścicieli możliwości wyboru formy odszkodowania za niezgodny z Konstytucją z 1952 r. W dalszej kolejności byłym właścicielom nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub ich spadkobiercom przyznano pierwszeństwo w nabyciu tych nieruchomości, jeżeli zaoferują cenę równą ich wartości rynkowej. Jak trafnie zauważył Sąd w powołanym już wyroku, tak w doktrynie i orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powtarza treść art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który z kolei zastąpił art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Na przestrzeni dekad zmieniały się więc przepisy, lecz sposób uregulowania pozostał ten sam. W szczególności podnoszono, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadziła żadnych zmian w zakresie regulacji dotyczącej gruntów warszawskich. Przyjęto, że zawarte w niej przepisy art. 34, 214 i 215 stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zakresie prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, ustanowienia użytkowania wieczystego i odszkodowania (por. wyrok TK z 18 czerwca 1996 r., W 19/95 (Dz. U. Nr 91, poz. 414). Wg doktryny wyrazem niewprowadzenia przez ugn żadnych zmian w zakresie regulacji dotyczącej gruntów warszawskich była też treść art. 214 ugn. Stanowił on, że "poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zasada ta nie miała zastosowania do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz do gruntów oddanych w użytkowanie (szerzej por. Ciepła Helena, Sarbiński Rafał Marcin, Sobczyk-Sarbińska Katarzyna, Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym). Z treści powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że przez ponad pięćdziesiąt lat ustawodawca konsekwentnie uznawał za zasadne przyznawanie odszkodowań za grunty warszawskie jedynie w zakresie przysłowiowego "dachu nad głową" a więc co do domu jednorodzinnego bądź działki przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego, ale już nie za grunty stricte inwestycyjne, a przy tym praktyka orzecznicza dowodzi, iż chodziło o nieruchomości (grunty) "wieczystoksięgowe". Tu dochodzimy zaś do sedna problemu, bowiem w sprawie kontrolowanej przez Komisję, a następnie przez Sąd, kluczowe pozostaje zatem czy przedmiotem wniosku o odszkodowanie powinna być jedna nieruchomość pn. [...], na którą składało się 59 działek, czy też każda z działek osobno, pomimo iż formalnie nie zostały one prawnie wyodrębnione jako nieruchomości hipoteczne, a w konsekwencji, czy złożone przez skarżącą jako nabywcę części roszczeń dekretowych wnioski o odszkodowanie dotyczące poszczególnych działek ewidencyjnych ze wskazaniem na numer hip., który nigdy nie powstał - mogły być indywidualnie procedowane jako dotyczące osobnych nieruchomości hipotecznych. Dla wyniku niniejszej sprawy kluczowa jest kwestia jednoznacznego wyjaśnienia przedmiotu żądania wniosku, który zainicjował postępowanie dekretowe w kontekście poczynionych wyżej uwag. Ustalenie, czy wniosek ten dotyczy jednej w istocie nieruchomości, czy też każdej z osobna wchodzących w jej skład działek jest o tyle istotny, że z akt sprawy a także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wywieść, że znaczna część nieruchomości dekretowej pn. [...] (co najmniej 2 ha) nie tylko została rozdysponowana przed 1945 r. ale też niewątpliwie co do określonych jej części nie można mówić o utracie posiadania po dacie określonej w art. 215 u.g.n. Nie można w tym miejscu pominąć tego, że według ugruntowanego orzecznictwa przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. ma charakter szczególny i jako taki musi być wykładany ściśle. Przyjmuje się, że ww. przepis nie może być zastosowany niezależnie od przyczyn, z jakich poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością, a ponadto, że owo faktyczne władanie nieruchomością powinno dotyczyć całej nieruchomości a nie polegać na władaniu jedynie poszczególnymi jej częściami (tak NSA w wyroku z 24 stycznia 2020 r., I OSK 3830/18, LEX nr 3065543). Jest to kolejna kwestia, która w ocenie Sądu świadczy o wadliwości kontrolowanej decyzji. Przy zastosowaniu prawidłowego podejścia kontrola wszystkich rozdzielonych przez prezydenta spraw (decyzji) odszkodowawczych dotyczących nieruchomości zakupionej przez H. R. powinna być powadzona w jednym kompleksowym postępowaniu, jako że dotyczy jednej nieruchomości hipotecznej. Komisja mimo, iż zwróciła na tę okoliczność uwagę to jednak podobnie jak wcześniej Prezydent procedowała osobno w stosunku do każdej z kilkudziesięciu decyzji odszkodowawczych organu. Takie rozdzielenie spraw na kilkadziesiąt wydanych przez Komisję decyzji nadzorczych, w istocie powieliło błąd prezydenta i przysłoniło istotę i sedno sprawy. Uwzględniając powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę Komisja powinna we własnym zakresie ocenić decyzję prezydenta pod kątem tego czy spadkobierca H. R., a także i nabywcy jego roszczeń w tym Skarżąca występując o odszkodowanie za 5,4142 ha po ponad 60 latach od wejścia w życie dekretu wykazali się tytułem prawnym do nieruchomości. W dalszej kolejności Komisja powinna ocenić, czy w świetle obowiązujących przepisów, uwzględniając wykładnię historyczną, stanowiska orzecznictwa i doktryny – zasadne było procedowanie przez organ w celu przyznania odszkodowania za niemalże 60 działek budowlanych wchodzących w skład jednej nieruchomości hipotecznej, a przy tym – czy w świetle obowiązujących przepisów i praktyki orzeczniczej zasadne było podzielenie postępowania odszkodowawczego na kilkadziesiąt pojedynczych spraw i prowadzenie ich w stosunku do poszczególnych części nieruchomości, a w konsekwencji czy nie doprowadziło to do obejścia przepisów – co do obowiązku weryfikacji przesłanek z art. 215 ust. 2 ugn, w tym przesłanki posiadania. Innymi słowy - czy wybiórcze składanie wniosków odszkodowawczych przez nabywców roszczeń co do pojedynczych działek, a więc jedynie co do części nieruchomości, nie doprowadziło do obejścia oceny zaistnienia przesłanek z art. 215 ugn – skoro te powinny być weryfikowane w stosunku do nieruchomości a nie tylko jej części. Na etapie kontroli ww. decyzji odszkodowawczych nie jest możliwe całkowite wyeliminowanie zaistniałych nieprawidłowości, Komisja powinna jednak zająć stanowisko w tym zakresie a nie "zalecić" prezydentowi sporządzenie uzasadnienia na okoliczność metodologii dokonanego podziału postępowania odszkodowawczego na poszczególne części. I wreszcie, Komisja powinna zająć stanowisko czy w świetle przywołanych wyżej przepisów w ogóle można mówić o prawie do odszkodowania za kilkadziesiąt działek budowlanych w sytuacji gdy właściciel dekretowy na terenie Warszawy posiadał inną nieruchomość, gdzie zamieszkiwał. Dopiero w razie ustalenia, że zaistniały podstawowe pozytywne przesłanki do ustalenia odszkodowania, a więc że "wnioskodawca" wykazał, że na datę wejścia w życie dekretu tytuł prawny przysługiwał dawnej właścicielce hipotecznej, zasadne będzie ustalanie kwestii potencjalnej możliwości posiadania ww. nieruchomości w określonej ustawą dacie. Wydając decyzje kasatoryjne i zgłaszając jedynie wątpliwości, Komisja w istocie uchyliła się od oceny zgromadzonego w aktach materiału dowodowego czym naruszyła art. 29 ust. 1 pkt. 4a ustawy. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 206 P.p.s.a. W ocenie Sądu, jakkolwiek decyzja Komisji została uchylona, to jednak Skarżąca, podobnie jak i gmina, nie mogą uchodzić za strony wygrywające niniejszą sprawę. Uchylenie zaskarżonej decyzji nie opierało się na zarzutach sformułowanych w skargach.