I SA/Wa 990/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2023 r. sprawy ze skargi kuratora spadku po Z. C. – radcy prawnego K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r. nr KOC/1077/Go/16 w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 11 kwietnia 2018 r., nr KOC/1077/Go/16 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") po rozpoznaniu odwołania Z. C. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z 23 grudnia 2015 r., nr 695/GK/DW/2015 w przedmiocie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Decyzja Kolegium została wydana w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powołaną decyzją z 17 grudnia 2015 r. Prezydent orzekł o odmowie oddania w użytkowanie gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...], pochodzącej z połowy osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...], w części wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ww. nieruchomość stanowiła własność F. M. na podstawie umowy z 14 lutego 1935 r. nr Rep. [...], sporządzonej przed notariuszem S. Z. Przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 1 dekretu nieruchomość ta przeszła na własność gminy m [...], a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Część gruntu ww. nieruchomości, wchodząca obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], przeszła na własność Dzielnicy Gminy [...]-[...] co potwierdził Wojewoda [...] decyzjami nr 23126 z 22 kwietnia 1992 r . i nr 24403 z 12 maja 1992 r. oraz Wojewoda [...] decyzjami nr 65235 z 16 października 2007 r., nr 61511 z 13 grudnia 2001 r., nr 63954 z 15 marca 2005 r. i nr 61049 z 22 sierpnia 2001 r. Następnie, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. z 1994 r., nr 48, poz. 195 z późn. zm.), ww. grunt stał się własnością Gminy [...]-[...], a z mocy ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1438) przeszedł na własność Miasta [...]. Grunt przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie przez Gminę m [...] w dniu 14 listopada 1947 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 25 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy (str. 20 poz. 232). Termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej ww. gruntu upływał w dniu 14 maja 1948 r. W dniu 13 maja 1948 r. do Zarządu Miejskiego w m [...] wpłynął wniosek F. M. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Prezydium Rady Narodowej w m [...] orzeczeniem administracyjnym z 26 marca 1964 r., nr GT.III.-II-6/C/30/64, odmówiło przyznania prawa użytkowania wieczystego do części gruntu o pow. [...] m². Orzeczeniem administracyjnym z 4 grudnia 1964 r., nr GT.III.-II-6/C/216/67, Prezydium Rady Narodowej w m [...] odmówiło przyznania prawa użytkowania wieczystego do części gruntu o pow. [...] m². Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z 14 marca 1968 r., nr MT-ODw/422/67 utrzymał w mocy ww. orzeczenie. Decyzją Prezydium Rady Narodowej w m [...] z 21 sierpnia 1972 r., nr GKM.IV/6210/448/72/EG, odmówiono przyznania użytkowania wieczystego do części gruntu o pow. [...] m². Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...]-[...] z 22 września 1975 r., nr T.III.6210/227/75/EG, odmówiono przyznania użytkowania wieczystego do części gruntu o pow. [...] m². Decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] z dnia 31 października 2012 r., nr KOC/983/Go/12 i KOC/981/Go/12 stwierdzono nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w m [...] z 21 sierpnia 1972 r. i z 26 marca 1964 r. Decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 3 grudnia 2014 r., nr DOI-3-7713- 173-MM/14, odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 14 marca 1968 r., nr MT-Odw/422/67. Organ I instancji, na podstawie przywołanych dokumentów, ustalił następstwo prawne wskazując, że obecnie stroną postępowania jest Z. C., który nabył spadek w całości po siostrze E. M. na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...], sporządzonego dnia 12 sierpnia 2015 r przez notariusza M. G., zarejestrowanego w Rejestrze Aktów Poświadczenia Dziedziczenia w dniu 12 sierpnia 2015 r. pod nr [...]. Dalej Prezydent wskazał, że część gruntu pochodzącego z dawnej hipoteki została zajęta pod drogi publiczne, tj. wchodząca w skład działek ewidencyjnych: a) działki nr [...] z obrębu [...] pod ulicę [...], co wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]-[....], uchwalonego przez Radę m [...] uchwałą z 6 listopada 2014 r., nr XCIV/2412/2014 (Dz. Urz. Woj. Maz. z 15 grudnia 2014 r., poz. 11578); grunt znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [....] – drogi publicznej klasy głównej, na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]; b) działki nr [...] z obrębu [...] pod ulicę [...], niniejszy grunt nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże z pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z 27 listopada 2014 r. wynika, że zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania rejonu [...], przewidziany sposób zagospodarowania gruntu wchodzącego w skład działki nr [...] znajdującej się w liniach rozgraniczających ulicy [...][...]; c) działki nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], oraz nr [...] z obrębu [...] pod ulicę [...], co wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu u. [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...]-[...] z 28 sierpnia 2000 r., nr 496/XXXVI/2000 (Dz. Urz. Woj. Maz. z 9 listopada 2000 r., poz. 1277). Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że mając na uwadze art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz U. z 2015 r. poz. 782), który stanowi, że celami publicznymi jest m. in. wydzielanie gruntów pod drogi oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), z którego wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie - nie ma możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następcy prawnego dawnego właściciela do tej części gruntu ww. nieruchomości. Ponadto Prezydent wskazał, że część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajduje się na terenie komunikacji pieszej obejmującym ciągi pisze i pieszo - jezdne, oznaczonym symbolem [...] oraz na terenie zieleni parkowej (ZP) w strefie oznaczonej symbolem [...] i na terenie działki inwestycyjnej oznaczonej symbolem [...]. Natomiast część działki nr [...] z obrębu [...] znajduje się na terenie zieleni parkowej ([...]) i działki inwestycyjnej oznaczonej symbolem [...]. Z kolei część ww. nieruchomości wchodząca w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajduje się na terenie zieleni parkowej ([...]) w strefie oznaczonej symbolem [...] i na terenie działki inwestycyjnej oznaczonej symbolem [...]. Zgodnie z § 9 planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...], plan wyznacza zasięg terenów przeznaczonych na cele publiczne: m. in. tereny położone w liniach rozgraniczających ulic i ciągów pieszych wyznaczonych na rysunku planu oraz tereny zieleni parkowej [...]. W myśl postanowień planu, tereny przeznaczone na cele publiczne to tereny, których zainwestowanie będzie w całości lub w części finansowane ze środków publicznych. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że mając na uwadze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] dla ww. gruntu, obecny sposób jego zagospodarowania (teren wykorzystywany jako droga - ul. [...]) i realizacja na nim celu publicznego, jak również usytuowanie niewielkiej powierzchni ww. gruntu w granicach działki inwestycyjnej [...] – brak jest możliwości korzystania przez następcę prawnego dawnego właściciela z ww. nieruchomości (w części wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]). Powyższe nie da pogodzić z przeznaczeniem gruntu w miejscowym planie. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł Z. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołaną na wstępie decyzją z 11 kwietnia 2018 r., nr KOC/1077/Go/16 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m [...] z 17 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 7 ust. 2 dekretu oraz wskazało, że grunt pochodzący z połowy osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...], wchodzący w skład działek nr [...] z obrębu [....], [...] z obrębu [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] stanowi drogi publiczne – ulice[...], [...] i [...]. Jest więc oczywiste (i nie kwestionuje tego także odwołujący się), że oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego drogę publiczną nie jest możliwe. W tym miejscu organ odwoławczy przywołał orzecznictwo na poparcie swojego stanowiska. Natomiast, odnosząc się do możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tej części gruntu, która nie jest przeznaczona pod drogi publiczne, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]-[...]: • część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajduje się na terenie komunikacji pieszej obejmującym ciągi piesze i pieszo - jezdne, oznaczonym symbolem [...] oraz na terenie zieleni parkowej ([...]) w strefie oznaczonej symbolem [...] i na terenie działki inwestycyjnej oznaczonej symbolem [...]; • część działki nr [...] z obrębu [...] znajduje się na terenie zieleni parkowej ([...]) i działki inwestycyjnej oznaczonej symbolem [...]; • część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajduje się na terenie zieleni parkowej ([...]) w strefie oznaczonej symbolem [...] i na terenie działki inwestycyjnej oznaczonej symbolem [...]. Powołując się na art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy stwierdził, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. Podkreślił, że ciągi pieszo - jezdne mają taką samą funkcję jak drogi publiczne; celem publicznym jest także zieleń parkowa (parki). Dalej wyjaśnił, że obowiązujący dla przedmiotowego terenu plan zagospodarowania przestrzennego, w § 9 wyznacza zasięg terenów przeznaczonych na cele publiczne. Są to m.in. tereny zieleni parkowej [...]. Plan ten w § 123 pkt 2) ustala podział terenów zieleni parkowej ZP na trzy strefy: • strefa [...], obejmująca teren wzgórza – [...][...] oraz teren położony pomiędzy [...] a ulicą [...]; ograniczony: ulicą [...] zachodnią i południową krawędzią podnóża [...] oraz zachodnią granicą terenu Osiedla "[...]"; • strefa ZP-2, obejmująca teren położonym na górnym tarasie nasypowym, pomiędzy [...] a Osiedlem "[...]"; ograniczony: ulicą [...], ulicą projektowaną oznaczoną na rysunku planu symbolem [...], południową krawędzią podnóża tarasu nasypowego oraz zachodnią krawędzią podnóża [...]; • strefa ZP-3, obejmująca teren położony na dolnym tarasie, pomiędzy a ulicą [...] bis; ograniczony: ulicą projektowaną oznaczoną na rysunku planu symbolem [...], południową krawędzią podnóża tarasu nasypowego i południową krawędzią podnóża [...], południową granicą terenu Osiedla "[...]", ulicą nowoprojektowaną - zachodnią ([...]) oraz ulicą [...]-bis. Z kolei, w § 128 pkt 1) dla strefy ZP-3 plan ustala: 1) adaptację istniejącej ulicy [...] na ciąg pieszy (oznaczony na rysunku planu symbolem [...]) na terenie parku; 2) lokalizację zabudowy wyłącznie na terenie wyznaczonych działek inwestycyjnych, oznaczonych na rysunku planu symbolami ZP-3.1, ZP-3.2, ZP-3.3, ZP-3.4 i ZP-3.5. Kolegium wskazało, ze grunt dawnej nieruchomości hipotecznej wchodzi wprawdzie w skład działek, które znajdują się w strefie ZP-3 i ZP-3.2, ale w strefach tych znajdują się fragmenty działek [...] z obrębu [...], które nie są przedmiotem orzekania. Jedynie mała część działki nr [...] z obrębu [...], której większość stanowi ulicę [...], położona jest w strefie ZP-3.2. Na rysunku planu ta część działki znajduje się w strefie ZP-3.2, ale poza strefą zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, ż samodzielne zagospodarowanie przez osobę fizyczną fragmentu działki znajdującej się w strefie zieleni parkowej, na części działki inwestycyjnej poza strefą zabudowy, jest niemożliwe. Z. C. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 11 kwietnia 2018 r., nr KOC/1077/Go/16, zarzucając: 1) naruszenie mającego istotny wpływ na wynik sprawy prawa materialnego, tj.: – art. 7 ust. 4 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279) w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji zaakceptowanie bezzasadnego odmówienia przyznania prawa użytkowania wieczystego do działek przeznaczonych pod zieleń publiczną oraz ciągi piesze i pieszo-jezdne bez jednoczesnego przyznania nieruchomości zamiennej; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nie ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż przy wydaniu przez organ I instancji decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa; – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy zaskarżanej decyzji, w sytuacji, gdy uchybienia organu miały istotny wpływu na wynik sprawy, co winno skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W konsekwencji powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m [...], a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Z. C. przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Skarżący wskazał, że powoływanie się przez organ na postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego kilkadziesiąt lat po złożeniu wniosku dekretowego przez poprzednika prawnego skarżącego (tj. powołanie się na uchwalony uchwałą nr XC1V/2412/2O14 z dnia 6 listopada 2014 r. plan miejscowy rejonu [...]-[...] przeznaczający ww. działki pod zieleń parkową oraz ciągi piesze i pieszo- jezdne bez jednoczesnego orzeczenia o przyznaniu nieruchomości zamiennej pozostaje sprzeczne z poczuciem sprawiedliwości, naruszając zasadę praworządności, proporcjonalności, słusznego interesu obywateli oraz równości podmiotów wobec prawa. Wskazał, że rozpoznanie przez Prezydenta m [...] wniosku dekretowego z lat 40-tych dopiero w czasie, gdy działki przeznaczone zostały na cel publiczny, w sytuacji gdy przez kilkadziesiąt lat na taki cel nie były przeznaczone, co umożliwiało wówczas ich oddanie byłym właścicielom lub ich następcom prawnym w użytkowanie wieczyste, czyni powyższą decyzję również sprzeczną z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i winno skutkować w tym zakresie jej uchyleniem lub zmianą. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 4 dekretu wniosek może zostać rozpoznany również poprzez przyznanie byłemu właścicielowi nieruchomości zamiennej. Wprawdzie prawodawca ustanowił w tym zakresie jedynie uprawnienie organu a nie obowiązek, to mając jednak na uwadze powołaną powyżej zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. uznać należy, iż w sytuacji, gdy brak możliwości ustanowienia prawa na rzecz byłego właściciela pozostaje w ścisłym związku z rażącym bowiem trwającym ponad 60 lat zaniechaniem wykonania przez organ spoczywającego na nim obowiązku, przyznanie nieruchomości zamiennej uznać należy za niezbędny element rozstrzygnięcia. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, w sytuacji, gdy odmowa przyznania prawa do objętego roszczeniem gruntu następuje w związku z wejściem w życie po kilkudziesięciu latach od złożenia wniosku dekretowego planu miejscowego przeznaczającego grunt na cele publiczne, powstaje po stronie organu nie tylko możliwość, ale poparty zasadą działania organu w zaufaniu obywateli do władzy publicznej obowiązek jednoczesnego przyznania na rzecz skarżącego nieruchomości zamiennej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 18 grudnia 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wobec informacji o śmierci skarżącego, zawiesił postępowanie sądowe. Postanowieniem z 31 marca 2022 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy [...][...] w [...] ustanowił kuratora spadku po zmarłym Z. C. w osobie radcy prawnego K. O. Pismem z 4 maja 2023 r. kurator spadku, poparł skargę. Postanowieniem z 11 maja 2023 r, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie podjęte w sprawie wszczętej wnioskiem F. M. z 13 maja 1948 r. o przyznanie, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], pochodzącej z połowy osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...]. Przy czym wniosek ten rozpatrywany był w niniejszej sprawie wyłącznie w odniesieniu do części tej nieruchomości w jakiej wchodzi ona aktualnie w skład działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku w ww. zakresie, Prezydent m [...] decyzją z 23 grudnia 2015 r. odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następcy prawnego dawnego właściciela, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z 11 kwietnia 2016 r. utrzymało rozstrzygnięcie w mocy. Stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji przepis art. 7 ust. 2. dekretu z dnia 26 października 1945 r. formułuje dwie przesłanki, których łączne spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Wobec niespornych ustaleń co spełnienia przesłanki terminowego złożenia wniosku przez byłego właściciela kluczowe dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest to, czy w sprawie na przeszkodzie uwzględnienia wniosku stało ustalone w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowanie przeznaczenie nieruchomości, które nie mogło być realizowane przez ich następców prawnych. Obowiązującym dla obszaru dawnej nieruchomości hipotecznej planem w dacie rozstrzygania sprawy był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]-[...], uchwalony przez Radę m. st. Warszawy uchwałą z 6 listopada 2014 r., nr XCIV/2412/2014 (Dz. Urz. Woj. Maz. z 15 grudnia 2014 r., poz. 11578) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu u. [...], zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...]-[...] z 28 sierpnia 2000 r., nr 496/XXXVI/2000 (Dz. Urz. Woj. Maz. z 9 listopada 2000 r., poz. 1277). W sprawie nie są sporne ustalenia faktyczne organu co do tego, że grunt pochodzący z połowy osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...], wchodzący w skład działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], [..] z obrębu [...], nr [...]z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] stanowi drogi publiczne - ulice [...], [...] i [...]. Fakt, że przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę publiczną ma zasadnicze znaczenie w sprawie, bowiem nieruchomość ta jest przez to wyłączona spod obrotu prawnego. Jak stanowi art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Innymi słowy nieruchomości drogowe nie mogą zostać zwrócone, zbyte, ani obciążone żadnym prawem rzeczowym. Z normy zawartej w tym przepisie wynika zatem, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz osób fizycznych. Drogi te bowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium (por. uchwała SN z 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85, wyrok NSA z 12 lutego 2009 r. I OSK 361/08 LEX nr 516045). Wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne (vide postanowienie SN z 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV CSK 40/10 OSNC 2011/2/17, LEX nr 602303). Poglądy wyrażone w ww. orzeczeniach skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. Takim prawem jest właśnie użytkowanie wieczyste, przyznane w trybie art. 7 dekretu warszawskiego z dnia 26 października 1945 r. Jednocześnie należy wskazać, że w ramach normatywnie zdefiniowanego w ustawie o drogach publicznych pasa drogowego mieści się nie tylko droga rozumiana jako budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, ale również pobocza, ciągi piesze, zatoki czy pasy zieleni izolacyjnej. Pozostała część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajduje się na terenie komunikacji pieszej obejmującym ciągi piesze i pieszo-jezdne. Z tego względu orzeczenie o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości jest prawidłowe, gdyż uwzględnia nie tylko regulacje zawarte w powołanym dekrecie, lecz także pozostałe normy prawne obowiązujące w Polsce. Zasadne było także przyjęcie przez organy obu instancji, że usytuowanie niewielkiej powierzchni gruntu działek nr [...] obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] - granicach działki inwestycyjnej [...] - uniemożliwia także samodzielne korzystanie z gruntu zgodnie z przeznaczeniem w miejscowym planie. Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi co do niezastosowania w sprawie art. 7 ust. 4 dekretu w sytuacji bezzasadnego odmówienia przyznania prawa użytkowania wieczystego do działek przeznaczonych pod zieleń publiczną oraz ciągi piesze i pieszo-jezdne bez jednoczesnego przyznania nieruchomości zamiennej wyjaśnić należy, że rozstrzygnięcie w tym zakresie podlega rozpoznaniu w innym postępowaniu i to dopiero po ostatecznym rozpoznaniu wniosku dekretowego. Ww. przepis stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia wniosku, gmina zaofiaruje uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów - na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie. Użyte w redakcji przepisu sformułowanie "nieuwzględnienie wniosku" odnosi się do wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, a wiec wniosku o przyznanie na gruncie objętym działaniem dekretu jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (późniejszego prawa własności czasowej, a obecnie prawa użytkowania wieczystego), dla złożenia którego ustanowiony został sześciomiesięczny termin od objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę. Z treści art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego, wynika zatem, że warunkiem koniecznym dla zaktualizowania się uprawnienia do uzyskania prawa do nieruchomości zamiennej, jest złożenie wniosku dekretowego i jego negatywne rozpoznanie. Niezasadne jest więc stanowisko skargi, że w orzeczeniu dekretowym organ miał obowiązek orzekania o nieruchomości zamiennej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 967/10, publik. CBOSA orzekł, że wykładnia funkcjonalna art. 7 ust. 4 dekretu prowadzi do wniosku, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w sytuacjach odmowy uwzględnienia wniosku z przyczyn określonych w art. 7 ust. 2 tego aktu. Oznacza to, że warunkiem przyznania gruntu zamiennego na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu jest wydanie przez właściwy organ ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania prawa wieczystej dzierżawy z przyczyn określonych w art. 7 ust. 2 dekretu. Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1874/10 publik. CBOSA. Stanowisko to Sąd w niniejszym składzie całkowicie podzielił. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.