I OSK 701/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA. Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2213/18 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej prawa użytkowania wieczystego gruntu warszawskiego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 2 października 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 2213/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę A. F.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 października 2018 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji tego samego organu z dnia 6 lutego 2017 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 1961 r. nr [...], wydanego w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], nr hip. [...] – w części dotyczącej nieruchomości wchodzących w skład działek ewidencyjnych: nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], stanowiących własność m.st. Warszawy. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. F. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) - to jest: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez bezpodstawne oddalenie skargi oraz uznanie prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 lutego 2017 r., sygn. akt [...] , w sytuacji, gdy decyzja ta ([...]) była prawidłowa i nie naruszała rażąco prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174pkt 2 p.p.s.a.), to jest: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a.- poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w wyniku nieuprawnionych wniosków wyciągniętych z zebranego materiału dowodowego, tj. że z orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy jednoznacznie wynika, że skierowane ono zostało do R.F., a E.W. wymieniono jako dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości, a nie jako stronę postępowania, pomimo iż treść tego orzeczenia wskazuje na wprost przeciwne wnioski, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, b) art. 151 w zw. z art. 170 p.p.s.a. - poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w wyniku uznania, iż Sąd w niniejszej sprawie musi brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2016 r. (sygn. I OSK 2299/14), gdy ocena prawna i wskazania zawarte w tym orzeczeniu wydane zostały w innej sprawie i Sąd nie był nimi związany, a w orzecznictwie sądów administracyjnych została ugruntowana linia orzecznicza w powyższym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący wnosił także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. a także art. 170 p.p.s.a.- i okazały się niesprawiedliwione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych opartych na art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., należy uznać, że nie były one uzasadnione. Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 października 2018 r. stwierdzającej nieważność decyzji tego samego organu z dnia 6 lutego 2017 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 1961 r., wydanego w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], nr hip. [...] – w części dotyczącej nieruchomości wchodzących w skład działek ew. nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], stanowiących własność m.st. Warszawy. Pierwotnie bowiem, (to jest orzekając w dniu 6 lutego 2017 r.) organ nadzoru uznał, że w orzeczeniu administracyjnym z dnia 14 stycznia 1961 r. odmówiono prawa własności czasowej E.W., który zmarł 26 lutego 1938 r., a zatem orzeczono o prawach osoby nieżyjącej, czyli, że orzeczenie Prezydium RN wydano z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a. Następnie jednak Kolegium w zaskarżonej decyzji z dnia 3 października 2018 r. wyjaśniło, że orzeczenie Prezydium RN z dnia 14 stycznia 1961 r. nie było skierowane do E.W., gdyż zostało wydane na wniosek jego spadkobierczyni – R. F.. Z tego więc powodu, organ nadzoru uznał, że jego wcześniejsza decyzja z dnia 6 lutego 2017 r. rażąco – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – naruszała prawo, to jest art. 28 k.p.a. Powyższy pogląd podzielił następnie Sąd Wojewódzki konstatując, iż (cyt.): "Słusznie organ nadzoru uznał, że orzeczenie dekretowe nie zostało skierowane do osoby zmarłej, a tym samym rozstrzygnięcie z 6 lutego 2017 r. stwierdzające nieważność tego orzeczenia, wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 28 kpa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa." Jak wyjaśnił bowiem dalej Sąd Wojewódzki, (cyt.): "ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedwojennym właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], nr hip. [...] był E.W. (na co wskazuje zaświadczenie Sądu Okręgowego w Warszawie z 6 października 1947 r. nr [...]), który zmarł 26 lutego 1938 r. Przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W dniu 18 października 1948 r. do Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy złożony natomiast został przez adw. B. M. reprezentującego R.F. (spadkobierczynię E.W.) wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do w/w gruntu przy ul. [...]. Zauważyć trzeba, że do wniosku załączone zostało pełnomocnictwo udzielone adw. B.M. przez w/w spadkobierczynię dawnego właściciela nieruchomości. Przedmiotowy wniosek rozpoznany został orzeczeniem dekretowym z 14 stycznia 1961 r. Zdaniem Sądu z analizy tego orzeczenia jednoznacznie wynika, że skierowane ono zostało do R.F. (reprezentowanej przez adw. B. M.). W treści orzeczenia wymieniono co prawda E.W., jednakże wymieniono go jako dawnego właściciela nieruchomości, nie zaś jako stronę postępowania." Ponadto Sąd Wojewódzki wskazał także, iż (cyt.): " kwestia dotycząca skierowania w/w orzeczenia do osoby zmarłej była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2299/14, mocą którego rozpoznano skargę kasacyjną A.F. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2012/13 oddalającego skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 18 czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia z 14 stycznia 1961 r. w zakresie działki nr [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości warszawskiej. W wyroku tym NSA odnosząc się m.in. do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez skierowanie tego orzeczenia do osoby zmarłej wskazał, że zarzut ten jest nietrafny, bowiem wniosek dekretowy złożył adw. B.M., reprezentujący R.F. i orzeczenie dekretowe zostało skierowane do wskazanej spadkobierczyni E.W., który wymieniony został w orzeczeniu jedynie jako dawny właściciel nieruchomości. Zdaniem NSA wymienienie w treści orzeczenia E.W. nie oznacza, że orzeczenie zostało do niego skierowane". Wprawdzie – jak wyjaśnił to Sąd I instancji - w/w wyrok nie wiązał, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., organu orzekającego w niniejszej sprawie, ale (cyt.): " zgodnie z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w/w przepisie wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygniecie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu". Z tego zatem powodu Sąd Wojewódzki uznał, że Kolegium prawidłowo wzięło pod uwagę stanowisko, wyrażone w powołanym prawomocnym wyroku. Zarzucając w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów procesowych w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., skarżący polemizował jedynie natomiast z oceną prawną Sądu I instancji, co do podmiotu w stosunku do którego zostało skierowane orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 14 stycznia 1961r. Argumentacja Sądu Wojewódzkiego - w ocenie skarżącego – nie mogła być uznana za prawidłową w świetle dyrektyw procedowania, wynikających z przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., gdyż nie znajdowała ona potwierdzenia w materiale dowodowym. W ocenie skarżącego, orzeczenie z dnia 14 stycznia 1961r. było adresowane do E. W.. To zaś powodowało, że kształtowało ono jego prawa choć osoba ta już nie żyła a ten z kolei fakt przemawiał za prawidłowością decyzji Kolegium z dnia 6 lutego 2017 r. a której nieważność stwierdzała zaskarżona obecnie decyzja. W ocenie składu orzekającego, stanowisko skarżącego nie było uzasadnione. Zgodzić się wprawdzie trzeba ze stroną skarżącą, że redakcja treści orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nie jest w pełni czytelna i jednoznaczna, gdyż zawiera ono sformułowanie (cyt.): "...po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej odmawia uprawnionemu ob. E. W. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] Nr hip. [...] (...):, ale nie ulega jednak żadnej wątpliwości, że orzeczenie to: po pierwsze, zostało wydane na wniosek R.F., którą w tym postępowaniu reprezentował jej pełnomocnik – adw. B. M. a po drugie, orzeczenie Prezydium RN zostało doręczone temu adwokatowi. Dopiero z uwagi na jego pismo z dnia 23 stycznia 1961 r., w którym adw. B. M. powiadomił Prezydium Rady Narodowej o fakcie, że nie jest już pełnomocnikiem R.F. i jednocześnie zwrócił doręczone mu orzeczenie, zostało ono wywieszone w budynku urzędu. W takiej sytuacji z całą pewnością organ orzekający, wydając orzeczenie z dnia 14 stycznia 1961 r. – jako stronę postępowania traktował R.F. a nie E.W.. Z tego powodu nie można było więc twierdzić, że orzeczenie z 1961 r. było skierowane do osoby nieżyjącej a zatem zasadne było stwierdzenie jego nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 k.p.a., decyzją Kolegium z dnia 6 lutego 2017 r. Powyższe wiąże się także ściśle z kwestią materialnoprawną, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Skarżący, zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 k.p.a. (oba przepisy – jak wyżej to wyjaśniono - mają bowiem charakter materialnoprawny), twierdził bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że jako rażące naruszenie prawa należy rozumieć naruszenie: oczywiste, wyraźne, bezsporne (str. 5 skargi kasacyjnej in fine). W ocenie składu orzekającego, należy wprawdzie zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego co do przesłanek, jakimi winno charakteryzować się rażące naruszenie prawa, ale okoliczność ta prowadzi jednocześnie do wniosku, iż w opisanej wyżej sytuacji nie można było twierdzić, że orzeczenie z 1961 r. rażąco naruszało art. 28 k.p.a. Nawet bowiem jeśli przyjąć, że redakcja orzeczenia Prezydium RN z dnia 14 stycznia 1961 r. nie była w pełni poprawna, to wadliwość ta – w świetle wyżej wskazanych argumentów, związanych z okolicznościami wydania tego orzeczenia - nie była bowiem ani oczywista, ani bezsporna. Wadliwość ta nie mogła być więc traktowana jako wadliwość uzasadniająca stwierdzenie nieważności tego orzeczenia a jedynie jako wadliwość redakcji przedmiotowego orzeczenia. Dodać przy tym trzeba, że skoro ocena orzeczenia z 1961 r. została już przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2016 r. (sygn. akt I OSK 2299/14), w którym – jak wyżej wspomniano – stwierdzono, iż orzeczenie Prezydium RN zostało skierowane do R. F. a E. W. został w nim tylko wymieniony jako dawny właściciel nieruchomości, to wyrok ten nie mógł być pominięty w niniejszej sprawie. Jednolitość orzecznictwa jest bowiem wartością mającą istotne znaczenie w obrocie prawnym. Nie może zatem zachodzić tego rodzaju sytuacja, w której ta sama decyzja, dotycząca określonej dawnej nieruchomości warszawskiej, w jednym postępowaniu nadzorczym, dotyczącym części tej nieruchomości jest traktowana jako adresowana do danej osoby a w innym postępowaniu, dotyczącym pozostałej części tej samej nieruchomości, miała być traktowana jako skierowana do osoby zupełnie innej. Nie można także zgodzić ze skarżącym, że stan związania orzeczeniem sądu ograniczony jest jedynie do rozstrzygnięcia zawartego w samej sentencji orzeczenia. Zwłaszcza, gdy dotyczy to orzeczenia sądu administracyjnego (który nie rozstrzyga sprawy ad meritti a bada jedynie legalność działalności administracji publicznej). W takim przypadku konieczne jest bowiem kierowanie się uzasadnieniem orzeczenia, gdyż zawiera ono tok rozumowania sądu, prowadzący do określonego rozstrzygnięcia (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, prof. zw. dr hab. Roman Hauser i prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 577). Z tego względu także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 151 w zw. z art. 170 p.p.s.a., nie był zasadny. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.