I SA/Wa 84/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], oznaczonego na k.m. [...], obręb [...], [...], obejmującego działki: nr [...] (pow. [...] m2), nr [...] (pow. [...] ha [...] m2), nr [...] (pow. [...] m2) i nr [...] (pow. [...] m2) oraz nabycia prawa własności znajdujących się na nim urządzeń. Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) dalej: "u.g.n.", decyzją z [...] sierpnia 2020 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] S.A. w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], oznaczonego na k.m. [...], obręb [...], [...], obejmującego działki: nr [...] (pow. [...] m2), nr [...] (pow. [...] ha [...] m2) - dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], nr [...] (pow. [...] m2) - dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] i nr [...] (pow. [...] m2) - dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz nabycia prawa własności urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Przyczyną wydania negatywnej decyzji była stwierdzenie, że inicjująca postępowania spółka [...] SA nie wykazała przysługującego jej poprzednikowi prawnemu w kluczowej dla uwłaszczenia dacie prawa zarządu do gruntu ww. nieruchomości. Od decyzji tej [...] SA wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] listopada 2020 r. utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy. Odwołując się do treści art. 200 u.g.n. Minister wskazywał, że decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny i odnosi się do stanu istniejącego na nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. W dalszej kolejności zauważał, że z treści ksiąg wieczystych nr: [...], [...] oraz [...] wynika, że właścicielem nieruchomości obejmującej działki nr nr: [...], [...], [...] i [...] na ww. datę był Skarb Państwa, a prawo to ujawnione zostało na podstawie dawnych ksiąg wieczystych Tom [...] karta [...] i Tom [...] karta [...]. Spełniona zatem została jedna z przesłanek warunkujących uwłaszczenie. Kwestią sporną pozostaje natomiast to czy zaistniała druga wskazana w art. 200 u.g.n. przesłanka, dotycząca pozostawania nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu podmiotu na rzecz, którego miało nastąpić uwłaszczenie. W tym zaś kontekście organ – odwołując się do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych - wywodził, że zarząd jest prawną formą władania nieruchomością i nie można jego istnienia domniemywać. Obowiązująca zaś w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała jego powstanie w ściśle określony sposób. Zgodnie z jej art. 38 ust. 2 państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Jedynym zaś dokumentem jaki miał - w intencji wnioskującej o uwłaszczenie – potwierdzać przynależny [...] zarząd na objętych postępowaniem gruntach, była decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1988 r., nr [...]. ustalająca z tego tytułu opłaty. Ta jednak, zdaniem Ministra, nie mogła zostać uznana za dowód jednoznacznie przesądzający o jego istnieniu w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Wprawdzie określona w § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia decyzja ustalająca opłatę za zarząd może stanowić dowód na jego istnienie, jednakże tego rodzaju rozstrzygnięcie (mające charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem jego ustanowienia w sensie prawnym, skoro ten mógł powstać jedynie zgodnie z przywołanymi art. 38 ust 2 oraz art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Oznacza to, iż decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. W tym kontekście Minister odwoływał się m.in. do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99. Wspomnianego zaś nawiązania do aktu ustanawiającego prawo zarządu, w treści decyzji z [...] stycznia 1988 r. o naliczeniu opłata brak. Organ zwracał przy tym uwagę, że w księgach wieczystych nr [...] oraz nr [...], w dziale drugim ujawniono zarząd Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]. Wskazywał także na przekazaną przez Nadleśnictwo [...] informację, że w dniu [...] grudnia 1990 r uregulowane w ww. księgach działki nr [...] i [...], były objęte Planem Urządzania Lasu dla Nadleśnictwa [...]. Działki te nadal stanowią grunty leśne Skarbu Państwa, które z mocy prawa znajdują się w zarządzie Lasów Państwowych. Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] S.A. w [...] zarzucając jej naruszenie: art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 206 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 w zw. z ust. 3 i §5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego działek położonych w [...], k.m. [...], obręb [...], [...], o numerze ewidencyjnym [...], [...], [...], [...], pomimo że w niniejszej sprawie wykazano, iż ww. działki były w zarządzie poprzednika prawnego skarżącej wedle stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.; art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez wadliwe przeprowadzenie badania spełnienia przesłanek uwłaszczenia, pomimo że w niniejszej sprawie zostały spełnione zarówno przesłanka pozostawania gruntu własnością Skarbu Państwa, jak i w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego wedle stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, podczas gdy to na organie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy; art. 80 k.p.a. poprzez wzięcie pod uwagę jedynie części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie co skutkowało odmową stwierdzenia nabycia prawa, podczas gdy organ winien dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego; art. 138 §1 pkt 1 w zw. z pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe jego zastosowanie i utrzymanie w mocy niezgodnej z prawem decyzji, pomimo że organ II instancji powinien był stwierdzić wystąpienie podniesionych naruszeń po stronie organu I instancji, a w konsekwencji uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, bądź alternatywnie skierować sprawę do ponownego rozpoznania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozpoznanie sprawy poprzez stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu; alternatywnie. o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga jest niezasadna. Stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 200 u.g.n., odwołuje się do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), który w ustępie 1 stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego. Reguluje on zatem tryb potwierdzania następującej z mocy prawa konwersji przynależnego państwowej osobie prawnej w ww. dacie prawa zarządu nieruchomością w prawo użytkowania wieczystego. Kluczowe zatem dla podjęcia na tej podstawie decyzji było ustalenie, czy podmiot ubiegający się o uwłaszczenie (w tym przypadku przedsiębiorstwo państwowe [...]) na dzień 5 grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu przedmiotowym gruntem. Zarząd zaś (obecnie trwały zarząd) – jak zasadnie zwracał uwagę Minister- był prawną formy władania, która uprawniała określony podmiot do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę z nieruchomości tego prawa zatem nie kreuje. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej z 29 września 1990 r.- tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca natomiast wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. W konsekwencji istnienia powyższego prawa, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (którego przykłady przywołano w uzasadnieniu skarżonej decyzji), nie można domniemywać. Tego rodzaju dokumentami kreującymi prawo zarządu skarżąca spółka (a uprzednio przedsiębiorstwo) się nie legitymuje. Powoływała natomiast jako dowód na istnienie wspomnianego prawa decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1988 r. nr [...]. ustalająca na rzecz [...] Dyrekcji Okręgowej [...] w [...] opłaty roczne za "grunt będący przedmiotem zarządu", obejmujący m.in. działki ew. nr [...], [...], [...] i [...], jak też zmieniającą ją decyzję owego organu z [...] stycznia 1989 r. nr [...]. Zdaniem skarżącej, są one wystarczające dla udokumentowania zarządu, co wynikać ma z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Przywołane bowiem rozporządzenie, wymienia jako dowód umożliwiający stwierdzenie dotychczasowego zarządu decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd nieruchomością (§ 4 ust. 1 pkt 6) Ze stanowiskiem strony jednak nie sposób się zgodzić. Decyzje te w żaden sposób nie nawiązują bowiem do aktu (decyzji) kreującego prawo zarządu. Sam zaś fakt posłużenia się w ich redakcji sformułowaniem wskazujący, że opłata ustalana jest za "zarząd", nie jest wystarczające do uznania, że istotnie tego rodzaju prawo przedsiębiorstwu przynależało. W konsekwencji zaś powyższego, w myśl utrwalonego orzecznictw sądów administracyjnych, ukształtowanego pod wpływem przywoływanego przez organy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159), jest dokumentem niewystarczającym dla stwierdzenia istnienia tego prawa. Jak wyjaśniał bowiem Trybunał, a w ślad za nim sądy administracyjne, decyzja o naliczeniu opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu (użytkowania) jedynie wyjątkowo, gdy była ona wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby bowiem niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 206 u.g.n., a tym samym z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Co prawda rozważania zawarte w powyższym wyroku dotyczą stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni i § 6 ww. rozporządzenia, jednakże pozostają ona aktualne także w odniesieniu do warunków stwierdzania prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07, Lex nr 505282). Zasadnie zatem organy nie uznały ww. decyzji za dokument przesądzający o istnieniu owego prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. W tym stanie rzeczy zarzut arbitralności takiej oceny, a przez to naruszenia art. 80 k.p.a. uznać należy za chybiony. Prowadzone z kolei przez organ wojewódzki poszukiwania stosownych dokumentów okazały się bezskuteczne. Co przy tym znamienne, także sama skarżąca spółka - w piśmie z 4 stycznia 2018 r. skierowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] - przyznawała, że nie dysponuje dokumentami świadczącymi o przekazaniu przedmiotowych działek w zarząd przedsiębiorstwa. Jeśli więc organ podejmował działania w celu odszukania dokumentów mogących potwierdzać okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy – co miało miejsce w niniejszej sprawie (o czym świadczą wystąpienia Wojewody [...] do Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2016 r. i [...] grudnia 2017 r. oraz do strony z [...] grudnia 2017 r.) i dokumentów takich nie uzyskał – nie sposób mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia w toku procedowania sprawy przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przejawiającego się w niepodejmowaniu z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też zaniechania wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Skoro zatem w toku postępowania wyjaśniającego nie pozyskano dowodu potwierdzającego sprawowanie przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w dniu 5 grudnia 1990 r prawnie ustanowionego zarządu położonym w [...] gruntem, oznaczonym jako działki ew. nr [...], [...], [...] i [...], uzasadnione jest wnioskowanie, że władanie nim przez ten podmiot miało jedynie charakter faktyczny. To z kolei wykluczało możliwość potwierdzenie na jego rzecz konwersji z mocy art. 200 u.g.n. owego władania w prawo użytkowania wieczystego oraz własność znajdujących się gruncie naniesień. Orzekając zatem o odmowie uwłaszczenia na tej podstawie [...] na przedmiotowych nieruchomościach Wojewoda [...] nie naruszył przepisu art. 200 ust. 1 ugn. wykładanego w powiązaniu z art. 206 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 w zw. z ust. 3 i §5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Nie naruszył go w związku z tym także Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymując w mocy podjętą przez ów organ decyzję. To zaś czyni także niezasadny zarzut naruszenia przez Ministra art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).