I OSK 2725/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. S.A. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 109/20 o odrzuceniu skargi O. S.A. w W. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 109/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę O. S.A. w W. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd przytoczył treść art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." i stwierdził, że z uwagi na to, że skarga O. S.A. w W. została wniesiona z pominięciem administracyjnego toku instancji jest ona niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła O. S.A. w W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1, 2 i 3 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 52 § 3 P.p.s.a., wskutek czego Sąd I instancji błędnie uznał, że skarga wniesiona z pominięciem administracyjnego toku instancji (tj. bez skorzystania z przysługującego spółce wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, podczas gdy zgodnie za art. 52 § 3 P.p.s.a. zdanie pierwsze, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję (postanowienie) z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję (postanowienie) bez skorzystania z tego prawa. Biorąc pod uwagę powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę O. S.A. w W. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego, jako niedopuszczalną z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, tj. niezłożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie bowiem do art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei w świetle art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to zatem, że do postanowień wydanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, od których przysługuje zażalenie, ma zastosowanie instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (§ 3). Podkreślić należy, że zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa ww. przepisów prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wspomnianą ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. wykreślono go z katalogu środków zaskarżenia zawartego w art. 52 § 2 P.p.s.a. W tej sytuacji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem prawnym przysługującym zarówno od decyzji, jak i postanowienia wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, z którego strona może skorzystać. Fakultatywny charakter tego środka prawnego potwierdza regulacja art. 52 § 3 P.p.s.a. Literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 P.p.s.a. odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia nie ma żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z obecnego brzmienia art. 52 § 3 P.p.s.a. nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko zostało przesądzone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1437/18, z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1154/18 oraz I OSK 1269/18, z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1271/18, z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3975/18, z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 4439/18, z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 577/19, z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1018/19 oraz z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt I OSK 3522/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a skład rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni je podziela. Jak zwracano uwagę w ww. orzeczeniach, przedstawiona wykładnia koresponduje z celem omawianej nowelizacji, którym jest zapewnienie stronie szybszego dostępu do sądu administracyjnego w sytuacjach, w których do tej pory konieczne było występowanie – przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego – ze środkiem prawnym kierowanym do organu, który podjął zaskarżony akt. W uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 kwietnia 2017 r. wskazano na bardzo niewielką skuteczność wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Podkreślono, że skorzystanie z takiego wniosku powinno być postrzegane jako prawo podmiotowe jednostki. Nie ma zatem żadnych racjonalnych przesłanek, aby łagodzić wymóg wyczerpania trybu w odniesieniu do decyzji, a zaniechać go względem postanowień. W konsekwencji powyższego zasadne okazały się być podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1, 2 i 3 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 52 § 3 P.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).