I SA/Wa 137/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Gabriela Nowak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

I SA/Wa 137/21 UZASADNIENIE Minister Rozwoju, Pracy i Technologii postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia spółki [...] S.A. w [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) dalej: "kpa" dotyczącego zmiany decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r. nr [...] w zakresie pkt 1 lit. b) ósmy tiret, w którym stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w [...] prawa własności garaży (7 boksów) o powierzchni użytkowej [...] m2 i kubaturze [...] m2 i wpisanie w to miejsce (9 boksów) o powierzchni użytkowej [...] m2 i kubaturze [...] m2. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] listopada 1999 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu, będącego własnością Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...] i [...], oznaczonego jako działki nr: [...] o pow. [...] m2 w części [...], nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...]o pow. [...] m2 nr [...] o pow. [...] m2, nr [...]o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...]o pow. [...] m2 oraz m.in. prawa własności garaży (7 boksów) o powierzchni użytkowej [...]m2 i kubaturze [...]m2. Pismem z [...] stycznia 2020 r., uzupełnionym pismem z [...] czerwca 2020 r., spółka [...] S.A. w [...], reprezentowana przez r. pr. M. K., wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 Kpa decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., nr [...] w zakresie pkt 1 lit. b) ósmy tiret, w którym stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w [...] prawa własności garaży (7 boksów) o powierzchni użytkowej [...] m2 i kubaturze [...]m2 i wpisanie w to miejsce (9 boksów) o powierzchni użytkowej [...]m2 i kubaturze [...] m2. Postanowieniem z [...] lipca 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany w trybie art. 155 kpa decyzji Wojewoda [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu, będącego własnością Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...] i [...], oznaczonego jako działki nr: [...] o pow. [...] m2 w części [...], nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...]o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...]m2, nr [...]o pow. [...] m2 oraz m.in. prawa własności garaży (7 boksów) o powierzchni użytkowej [...] m2 i kubaturze [...]m2. Zażalenie na ww. postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...], wniosła spółka [...] S.A. w [...], wskazując na naruszenie art. 61 a kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 155 kpa, w związku ze złożonym przez skarżącą wnioskiem, w sytuacji, gdy okoliczność rzekomego braku przymiotu strony nie ma charakteru oczywistego i wymaga przeprowadzenia przez organ wojewódzki postępowania wyjaśniającego oraz naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., poprzez uznanie, iż skarżącej nie przysługuje status strony postępowania, jak również naruszenie art. 61 a kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 155 kpa, z uwagi na fakt, iż w opinii organu decyzje uwłaszczeniowe nie podlegają zmianie w trybie art. 155 kpa. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., nr [...], stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu, będącego własnością Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...] i [...], oznaczonego jako działki nr: [...] o pow. [...] m2 w części [...], nr [...]o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...]o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...]o pow. [...] m2 oraz m.in. prawa własności garaży (7 boksów) (3 o powierzchni użytkowej [...] m2 i kubaturze [...]m2, została wydana m.in. na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668). Zwrócił uwagę, że zgodnie z regulacją zawartą w ww. art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Wskazana decyzja ma zatem charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu [...] grudnia 1990 r. Zgodnie natomiast z art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Organ wskazał, że aktem notarialnym z [...] grudnia 1999 r. Rep. A Nr [...] spółka [...] S.A. w [...] przeniosła nieodpłatnie na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, wynikające z decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., nr [...]. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ wywiódł, że spółka [...] S.A. jest następcą prawnym uwłaszczonego decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., nr [...],[...] w [...], okoliczność ta nie jest kwestionowana. Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na nieodpłatne przeniesienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i własności znajdujących się na niej budynków na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...], spółka [...] S.A. w [...] utraciła prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości, w tym do gruntu oznaczonego jako działka nr [...], na której znajdują się uwłaszczone boksy garażowe. Jak wynika z wniosku spółki [...] S.A. w [...], obecnie działka nr [...], oznaczona jest nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której dziale drugim własność ww. działki wpisana jest na rzecz Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...]. Organ odwoławczy zauważył, że we wniosku z [...] stycznia 2020 r., uzupełnionym pismem z [...] czerwca 2020 r., spółka [...] S.A. w [...] wskazała, że na sąsiedniej działce nr [...] (obecnie działka nr [...]) stoi 1,5 garażu, gdyż granica tejże działki przebiega przez połowę jednego z garaży. Jednakże działka nr [...] nie podlegała uwłaszczeniu decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., nr [...], zatem spółka [...] S.A. w [...] oraz jej poprzednik prawny - [...] w [...], nie posiadają praw rzeczowych do ww. nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że wskazany przez spółkę [...] S.A. w [...], akt notarialny z [...] lipca 2007 r. Rep. A Nr [...], zbywający zorganizowaną część przedsiębiorstwa aportem do spółki [...] w [...], nie stanowi podstawy do wykazania się przez skarżącą interesem prawnym w niniejszym postępowaniu, gdyż na podstawie aktu notarialnego z [...] grudnia 1999 r. Rep. A Nr [...], spółka [...] S.A. w [...] (poprzednik prawny spółki [...] S.A. w [...]) utraciła tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu skarżącej, naruszenia przez Wojewodę [...] art. 61 a kpa, poprzez odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 155 kpa, z uwagi na fakt, iż decyzje uwłaszczeniowe nie podlegają zmianie w trybie art. 155 kpa, stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., nr [...], wydana na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ma charakter deklaratoryjny, zatem nie podlega zmianie w trybie art. 155 kpa. Organ podkreślił powołując się na orzecznictwo, że w oparciu o przepisy art. 154 i art. 155 Kpa, mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne. Decyzja deklaratoryjna stwierdza ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, co nastąpiło wcześniej przed wydaniem decyzji. Nie mogą więc mieć wpływu na kształt takiego stosunku przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji wymienione w przepisach art. 154 lub art. 155 Kpa, czy też zgoda strony, która jest warunkiem zastosowania tego ostatniego przepisu. Zwrócił również uwagę, że przepisy art. 154 i art. 155 Kpa, mogą mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym . Organ odwoławczy podkreślił, że spółka [...] S.A. w [...] nie legitymuje się obecnie opartym na normach prawa materialnego interesem prawnym uprawniającym do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie zmiany w trybie art. 155 Kpa decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., nr [...]. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Po dokonaniu wstępnej oceny przez organ po wpłynięciu wniosku o wszczęcie postępowania, iż dany podmiot nie posiada legitymacji w tym zakresie, organ ten ma obowiązek wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Skargę na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] listopada 2020 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy: 1. naruszenie art. 61a §1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...], a tym samym odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 155 K.p.a., w związku ze złożonym przez stronę skarżącą wnioskiem, w sytuacji, gdy okoliczność rzekomego braku przymiotu strony u skarżącego nie ma charakteru oczywistego i ustalenie tej okoliczności wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. 2. naruszenie art. 61a §1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...], a tym samym odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 155 K.p.a., w związku ze złożonym przez stronę skarżącą wnioskiem, w sytuacji, gdy okoliczność rzekomego braku przymiotu strony u skarżącego nie miała charakteru oczywistego i ustalenie tej okoliczności nastąpiło po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez Organ I instancji. 3. naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania. 4. naruszenie art. 61a §1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...], a tym samym odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 155 K.p.a., w związku ze złożonym przez stronę skarżącą wnioskiem, z uwagi na to, że w opinii organu decyzje uwłaszczeniowe nie podlegają zmianie w trybie 155 K.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jak również o ewentualne uchylenie w całości postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] listopada 2020 r. oraz postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. nie naruszają przepisów prawa. Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...] był art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Cytowany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania (przesłanka podmiotowa). Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka przedmiotowa). Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, że zadaniem organu administracji na ww. etapie jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Skarżąca domagała się wszczęcia postępowania w trybie art. 155 kpa dotyczącego zmiany decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r. w zakresie pkt 1 lit. b) ósmy tiret, w którym stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w [...] prawa własności garaży (7 boksów) o powierzchni użytkowej [...]m2 i kubaturze [...]m2 i wpisanie w to miejsce (9 boksów) o powierzchni użytkowej [...]m2 i kubaturze [...] m2. Skarżąca uzasadniając swój interes prawny wskazała, że jest następcą prawnym [...]. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że spółka [...] S.A. jest następcą prawnym uwłaszczonego decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., nr [...],[...] w [...]. Okoliczność ta nie jest kwestionowana. Lektura uzasadnień postanowień organów obu instancji, prowadzi do wniosku, że nie przekroczyły one granic wstępnej analizy wniosku. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Zdaniem Sądu nie wymaga głębszej analizy fakt nieodpłatnego przeniesienia aktem notarialnym z [...] grudnia 1999 r. Rep. A Nr [...] przez spółkę [...] S.A. w [...] na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, wynikającego z decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., nr [...], co oznacza, że spółka [...] S.A. w [...], a tym samym jego następca spółka [...] S.A. utraciła prawa rzeczowe do całej przedmiotowej nieruchomości w tym do działki [...]. Jak również nie wymaga głębszej analizy okoliczność, że działka nr [...]nie podlegała uwłaszczeniu decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., nr [...], zatem spółka [...] S.A. w [...] oraz jej następca spółka [...] S.A. nie posiadały i nie posiadają praw rzeczowych do tej nieruchomości. Te przyczyny, są oczywiste, dostrzegalne na pierwszy rzut oka, obiektywne, a ich ustalenie i podanie nie wymagało prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu, analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Należy zgodzić się z tym, że ocena przez organ dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. Orzeczenie Wojewody [...] o odmowie wszczęcia postępowania nastąpiło z przyczyn podmiotowych gdyż żądanie wszczęcia postępowania w trybie art. 155 kpa zgłosił podmiot nie mający legitymacji strony, a wynikało to wprost z jednego dokumentu aktu notarialnego z [...] grudnia 1999 r. Rep. A Nr [...] na mocy którego spółka [...] S.A. w [...] przeniosła nieodpłatnie na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, wynikające z decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., nr [...]. Tym samym zarzuty skarżącej spółki, naruszenia 61a §1 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania, w związku ze złożonym przez stronę skarżącą wnioskiem, w sytuacji, gdy okoliczność rzekomego braku przymiotu strony u skarżącego nie ma charakteru oczywistego są niezasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61a §1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. z uwagi na to, że w opinii organu decyzje uwłaszczeniowe nie podlegają zmianie w trybie 155 K.p.a. stwierdzić należy, ze ten zarzut jest prawidłowy, aczkolwiek pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Należy pamiętać, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest orzeczeniem formalnym, a nie merytorycznym (nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty), co prowadzi do wniosku, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Chociaż analiza organu odnośnie uchylenia lub zmiany decyzji w oparciu o art. 155 kpa była niewątpliwie zbędna, jednakże pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a § 1 kpa z powodu żądania wszczęcia postępowania przez osobę niebędącą stroną tego postępowania (przesłanka podmiotowa) i w konsekwencji odmowy przez Wojewodę [...] wszczęcia postepowania z tej przyczyny. Reasumując Sąd uznał, że co do zasady prawidłowe były rozstrzygnięcia formalnoprawne organów orzekających wydane w niniejszej sprawie. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 232 5 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) skargę oddalono.