I SA/Wa 835/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2024 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 lutego 2023 r. nr KOC/672/Op/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej także jako "Kolegium") decyzją z 27 lutego 2023 r. nr KOC/672/Op/23 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 8 grudnia 2022 r. nr OPS.FII.ZRŚ.5102.5500.2022 odmawiającą przyznania R. O. (dalej jako "Skarżący") zasiłku celowego przeznaczonego na opłacenie czynszu w listopadzie 2022 r. i jako zwrot poniesionych kosztów najmu lokalu za październik 2022 r. Decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy. Skarżący wnioskiem z 2 grudnia 2022 r. zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej na opłacenie czynszu za listopad 2022 r. w kwocie 799,91 zł oraz zwrot poniesionych kosztów najmu lokalu za miesiąc październik 2022 r. w kwocie 810,00 zł. Rozpoznając wniosek ustalono, że Skarżący legitymował się orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 5 stycznia 2021 r. o całkowitej niezdolności do pracy, które zostało wydane do 31 stycznia 2024 r. Źródłem utrzymania Skarżącego była renta w wysokości 1 912,72 zł brutto, która po potrąceniu składki na ubezpieczenie zdrowotne stanowiła kwotę 1 740,58 zł netto. Świadczenie to obciążone było zajęciem komorniczym z tytułu bieżących alimentów w wysokości 1 146,53 zł, co oznacza, ze faktyczny wymiar renty wypłacanej Skarżącemu wynosił 594,05 zł. Skarżący miał ponadto ustalone prawo do zasiłku stałego w wymiarze 220,81 zł miesięcznie. Łączny dochód Skarżącego wyniósł zatem 814,86 zł. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 8 grudnia 2022 r. nr OPS.FII.ZRŚ.5102.5500.2022 odmówił przyznania Skarżącemu zasiłku celowego przeznaczonego na opłacenie czynszu w listopadzie 2022 r. i jako zwrot poniesionych kosztów najmu lokalu za październik 2022 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ ten stwierdził, że dochód ubiegającego się o pomoc przekracza określone w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa o pomocy społecznej") kryterium uprawniające do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej na zasadach ogólnych. Rozważono również okoliczności, które mogłyby przemawiać za przyznaniem świadczenia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. W sprawie nie ustalono jednak, aby sytuacja Skarżącego stanowiła sytuację wyjątkową, uzasadniającą przyznanie specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Organ wskazał nadto, że mimo zakwalifikowania Skarżącego do udzielenia pomocy mieszkaniowej oraz przedłożenia mu propozycji trzech lokali o mniejszym metrażu niż dotychczas przez niego zajmowany – co pozwoliłoby na obniżenie kosztów utrzymania – odmówił on przyjęcia tej propozycji, argumentując że potrzebuje większego lokalu w celu kontaktu z dziećmi. Tymczasem jak ustalił organ pierwszej instancji, Skarżący został pozbawiony władzy rodzicielskiej oraz posiadał orzeczony sądowo zakaz kontaktu z dziećmi. Ostatecznie Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy podjął uchwałę o uchyleniu kwalifikacji do udzielenia Skarżącemu pomocy mieszkaniowej z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy. Prezydent m.st. Warszawy wyraził stanowisko, że Skarżący nie wykorzystał wszystkich możliwości w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w tym przypadku poprzez przyjęcie mniejszych lokali, które obniżyłoby koszty utrzymania mieszkania. W toku postępowania ustalono także, że Skarżący od 2012 roku korzysta z pomocy finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej średnio raz w miesiącu, otrzymując pomoc w formie zasiłku stałego, zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup leków, środków czystości, odzieży i obuwia, opłacenie rachunków za energię elektryczną, czynsz, zakup gazu do bulli oraz posiłków w barze przy ul. [...] w Warszawie. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 8 grudnia 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, które to decyzją z 27 lutego 2023 r. nr KOC/672/Op/23 utrzymało decyzję Prezydenta m.st. Warszawy w mocy. Kolegium wobec przekroczenia przez Skarżącego kryterium dochodowego, wskazanego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, oraz przy przyjęciu ustaleń Prezydenta m.st. Warszawy, wskazało że możliwość uzyskania prawa do świadczeń pieniężnych przysługuje również pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło że przyznanie świadczenia następuje jedynie w wyjątkowych okolicznościach. Sama decyzja administracyjna w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Wobec tego, Kolegium powołało orzecznictwo sądowe, celem wykazania że sytuacja Skarżącego nie jest sytuacją wyjątkową w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej, skutkiem czego Skarżącemu takowe specjalne świadczenie nie przysługuje. Pismem z 20 marca 2023 r. skargę na wyżej wskazaną decyzję Kolegium z 27 lutego 2023 r. wniósł Skarżący. Uzasadniając jej wniesienie, Skarżący wskazywał na uzyskiwanie świadczeń przez jego byłą żonę, chociaż w jego ocenie jej sytuacja życiowa tego nie uzasadniała. Wobec czego odmowę przyznania mu świadczeń uważał, za niesprawiedliwą. Podkreślał także, że spełnił kryteria uzasadniające uzyskanie pomocy społecznej określone w art. 7 ustawy o pomocy społecznej takie jak ubóstwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba. Skarżący wskazywał także na okoliczność wydawania decyzji odmownych w pozostałych sprawach prowadzonych przed Prezydentem m.st. Warszawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, o czym stanowi art. 151 p.p.s.a. Należy wskazać, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu była decyzja Kolegium z 27 lutego 2023 r. nr KOC/672/Op/23 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 8 grudnia 2022 r. nr OPS.FII.ZRŚ.5102.5500.2022, którą to odmówiono Skarżącemu zasiłku celowego przeznaczonego na opłacenie czynszu w listopadzie 2022 r. oraz jako zwrot poniesionych kosztów najmu lokalu za październik 2022 r. Zatem materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Wnioskowany przez Skarżącego zasiłek celowy, w myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jego przyznanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, wynoszącego w dacie wydawania zaskarżonych decyzji dla osoby samotnie gospodarującej 776 zł. Jednocześnie, odliczeniu od dochodu (w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej) podlegają jedynie miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, a także kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Przenosząc powyższe rozważania w okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba że organy prawidłowo ustaliły przekroczenie kryterium dochodowego przez Skarżącego. Kwota alimentów potrącana z renty Skarżącego została prawidłowo odliczona. Skarżący uzyskiwał bowiem dochód z tytułu renty w wysokości 1 740,58 zł oraz otrzymywał zasiłek stały w wysokości 220,81 zł, zatem po odliczeniu zajęcia komorniczego w wysokości 1 146,53 zł, do jego dyspozycji pozostaje kwota 814,86 zł miesięcznie. Dochód Skarżącego przekraczał zatem powołane wyżej ustawowe kryterium warunkujące możliwość przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym za prawidłowe należy uznać dostrzeżenie i rozważenie przez organy możliwości udzielenia pomocy Skarżącemu na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Jak stanowi art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie oraz rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczalnej odpowiednio kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej lub rodzinie, który nie podlega zwrotowi. Wskazanie jednak wymaga, że użyte w tym przepisie sformułowanie "może być przyznany" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. Należy podkreślić, iż w razie stwierdzenia że sytuacja skarżącego ma charakter nadzwyczajny, a okoliczności przywołane przez niego za szczególnie uzasadniony przypadek, to nadal samo przyznanie jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Wszak udzielanie pomocy społecznej jest limitowane posiadanymi przez organy administracji środkami, zwłaszcza pieniężnymi. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Jak bowiem już wskazano ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami, gdzie w ocenie Prezydenta m.st. Warszawy w przypadku Dzielnicy [...] standard życia oraz sytuacja życiowa i materialna bardzo wielu klientów jest obciążona skrajnie dużym niezaspokojeniem podstawowych potrzeb. Obowiązkiem organu jest w takich przypadkach, w których odmawia on przyznania świadczenia z zakresu pomocy społecznej, wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Nie powinna budzić przy tym jakichkolwiek wątpliwości teza, że organ nie posiada obiektywnych możliwości, aby zaspokoić (zabezpieczyć) wszystkie potrzeby osób ubiegających się o pomoc, jak również w każdym przypadku udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Niewątpliwie odmiennie będzie traktowana sytuacja wnioskowania o świadczenie w formie zasiłku celowego specjalnego, gdy jego przeznaczeniem będzie kupno leków niezbędnych do zachowania zdrowia, a często również i życia. Inaczej natomiast organ będzie postępował ze świadczeniem, którego przeznaczeniem będzie opłata czynszu, w sytuacji gdy wnioskodawca nie podejmuje współpracy z organem, aby swoją trudną sytuację poprawić. Pozostaje także poza sporem okoliczność, że organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest on przecież związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak również w doktrynie wielokrotnie podnoszono, że istota formy pomocy o jakiej mowa w treści art. 41 ustawy o pomocy społecznej sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1416/07; z 13 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1585/15; z 25 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1890/19). Szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (W. Maciejko, P. Zaborniak. Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. Warszawa 2008, s. 202). Podkreślenia przy tym wymaga, że sytuacja Skarżącego choć niewątpliwie jest trudna, to nie można uznać jej za mającą charakter nadzwyczajny, z całą pewnością nie nagły. Skarżący nie czyni starań celem przezwyciężenia tej trudnej sytuacji. Świadczyć może o tym, że zbliżone okoliczności sprawy dotyczące Skarżącego były przedmiotem ostatnich dwóch ze wskazanych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc już bezpośrednio powyższe rozważania do rozstrzygnięć organów obu instancji, należy uznać dokonaną ocenę za trafną. Organy zasadnie przyjęły, że zasiłek celowy specjalny nie może być przyznany, gdyż zaległości czynszowe nie są zdarzeniem szczególnymi, a przy tym nagłymi, niemożliwym do przewidzenia i do przezwyciężenia własnymi środkami. Choroba, niezdolność do pracy, jak również obciążenia alimentacyjne, choć niewątpliwie wpływają na możliwości finansowe Skarżącego, to również nie sposób uznać za wypełniające przesłankę zdarzenia szczególnego, nagłego. Zupełnie chybionym jest zarzut skierowany wobec organów dotyczący przyznawania świadczeń pomocowych byłej żonie Skarżącego. Okoliczność tą nie sposób uznać za mającą jakikolwiek wpływ na ocenę zasadności przyznania świadczenia wnioskowanego przez Skarżącego. Natomiast za istotne z perspektywy przyznania wnioskowanego świadczenia, należy uznać przywołane przez Prezydenta m.st. Warszawy okoliczności związane z kilkukrotnym zaproponowaniem Skarżącemu mniejszego lokalu mieszkalnego, co spowodowałoby zmniejszenie kosztów utrzymania mieszkania (w tym czynszu, którego dotyczy rozpoznawana sprawa). Ostatecznie Skarżący nie zgodził się na przyjęcie mniejszego lokalu mieszkalnego, sam również nie poczynił w tym kierunku starań, i jak wynika to choćby z treści wniesionej skargi - w chwili wydawania zaskarżonej przezeń decyzji, nadal zamieszkiwał w Warszawie w lokalu przy ul. [...]. Podnoszone przez Skarżącego okoliczności wskutek których koniecznym jest zamieszkiwanie przez niego w lokalu o większej powierzchni, z uwagi na podjęcie przez Skarżącego starań o przywrócenie kontaktów z dziećmi, nie mogły mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wskazać należy, że brak było uzasadnionych podstaw do wydania decyzji pozytywnej, a w konsekwencji uwzględnienia wniosku o przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego przeznaczonego na opłacenie czynszu w listopadzie 2022 r. i jako zwrot poniesionych przez Skarżącego kosztów najmu lokalu za październik 2022 r. Wniosek dowodowy złożony przez Skarżącego dotyczący zbadania przez Sąd ponoszonych przez organ pomocy społecznej kosztów pomocy dla byłej żony Skarżącego podlegał oddaleniu. Osoby tej nie dotyczyła niniejsza sprawa administracyjna, wskazywane przez Skarżącego okoliczności nie miały wpływu na wydanie zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego godzi się zauważyć, że oczekiwanie refundacji poniesionych już kosztów mieszkaniowych - a tego domagał się Skarżący - nie mieści się w celach i zadaniach pomocy społecznej, która ma jedynie wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a nie stanowić źródło refinansowania wydatków poniesionych już przez stronę we własnym zakresie na zabezpieczenie określonej potrzeby (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 września 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 666/23). Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.