I SA/Wa 2215/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz T. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Rozwoju decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, obręb W., zajętej pod drogę gminną [...] relacji D. – R. – P. - K. Od powyższej decyzji odwołanie złożył T. R., kwestionując ustalenia organu I instancji. Skarżący podniósł kwestię związaną z zajęciem nieruchomości pod drogę publiczną oraz udokumentowaniem władztwa publicznoprawnego na 31 grudnia 1998 r. Minister Rozwoju decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu wskazano, że [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Z opisu zmian ewidencyjnych stanowiących część mapy z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] marca 2011 r., pod nr [...] wynika, że działka [...] uległa podziałowi na działki nr [...], nr [...] i nr [...], natomiast działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Z kolei działka nr [...] podzielona została na działki nr [...] i nr [...]. W dniu [...] grudnia 1998 r. współwłaścicielami przedmiotowych nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [...], nr [...] (objętych księgą wieczystą nr [...]) i nr [...] (objętej księgą wieczystą nr [...]) byli T. R. i W. S., co ustalono na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] grudnia 2000 r. sygn. akt [...] o nabyciu spadku po W. R. i M. R. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Zakopanym z [...] marca 2004 r. sygn. akt [...] przeprowadzony został dział spadku i prawo własności do ww. działek nabył na wyłączną własność T. R. Organ ponadto wskazał, że [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną - gminną nr [...] relacji D. – R. – P. – K. (obecnie nr [...] relacji W. – R.), co ustalono na podstawie: - uchwały nr 18/IV/88 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Nowym Sączu z 21 grudnia 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. U. Woj. Nowosądeckiego Nr 3/89, poz, 25 z pózn. zm), - uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] października 2005 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu nowosądeckiego, - art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdzając, że z dniem 1 stycznia 1999 r. drogi te stały się drogami gminnymi, - mapy z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] marca 2011 r. pod nr [...], na której geodeta uprawniony – M. G. przedstawiła granice nieruchomości zajętej pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na [...] grudnia 1998 r. Zatem, zdaniem organu powyższy dokument potwierdza, że działki nr [...], nr [...] i nr [...], zgodnie ze stanem na [...] grudnia 1998 r. znajdowały się w pasie drogowym drogi publicznej. Minister odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wyjaśnił, że ww. mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną, przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę. Podkreślono, że powyższą dokumentację uprawniony geodeta obowiązany jest sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015r., poz. 520), pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 ww. ustawy. Mapa stanowi dokument urzędowy i wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe w ocenie organu wyłącznie w drodze przeprowadzenia przeciwdowodu. Minister podkreślił również, że mimo tego, że przedmiotowa mapa została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] marca 2011 r. to jednak miała ona na celu odzwierciedlenie granic drogi publicznej istniejącej [...] grudnia 1998 r., w oparciu o dokumentację z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem Ministra stan zagospodarowania przedmiotowych działek nie zmienił się, co potwierdzają zdjęcia lotnicze wykonane w 1994 r. oraz w 1999 r. Wyjaśniono, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ww. ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego [art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, także w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r.], jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Ponadto zaznaczono, że art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r. (według którego organ orzekający w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. ma obowiązek ustalić, czy dany grunt zajęty był pod pas drogowy czy też nie), pojęcie drogi utożsamiał z pojęciem pasa drogowego: "droga lub pas drogowy - wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Minister stwierdził również, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego - jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Mając na uwadze powyższe oraz to, że skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów geodezyjnych, które mogłyby podważyć ustalenia wynikające z ww. mapy z projektem podziału, Minister uznał, że przedmiotowe działki znajdowały się w pasie drogi publicznej według stanu na 31 grudnia 1998 r. Wskazano, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczą; - oświadczenia mieszkańców z [...] marca 2012 r., z których wynika, że Gmina K. sprawowała władztwo publicznoprawne na ww. nieruchomościami (przez kilkadziesiąt ostatnich lat), w ten sposób, że dokonywała częściowych remontów mostków, naprawiania, odśnieżania, śrutowania czy odwadniania dróg, zasypywania powstałych dziur w jezdni, utwardzania żwirem, - oświadczenie Wójta Gminy K. zawarte we wniosku z [...] października 2010 r., z którego wynika, że Gmina K. przed datą [...] stycznia 1999 r. wykonywała władztwo publiczne nad nieruchomością zajętą pod drogę, które polegało na bieżącym utrzymaniu nawierzchni przez wykonywanie remontów, stałe odśnieżanie, koszenie poboczy. Ponadto podkreślono, że czynności związane z utrzymaniem danego ciągu komunikacyjnego zarządca drogi ma obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi (zgodnie z jej ustawową definicją), a więc wydzielonego pasa terenu, przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogą być np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, rowy, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. wniósł T. R. zaskarżając ją w całości i podnosząc jej wydanie w sposób oczywiście sprzeczny z prawem oraz zebranym w aktach materiałem dowodowym. Skarżący zarzucił organom również to, że mimo, iż od początku wyraził zgodę na to by drogę gminną ("nową, bo tej z numerem [...] na jego gruncie nie ma i nigdy nie było") wybudować na jego gruncie, ale ok. 20 m dalej, tak by nie dzieliła działki na nieekonomiczne kawałki. Zaskarżając powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie w całości oraz stwierdzenie, że decyzja Ministra wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Podstawę prawną rozpoznania niniejszej sprawy stanowi art.73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na podstawie którego nabycie własności nieruchomości następuje z mocy prawa, jeżeli 31 grudnia 1998 r. zostały spełnione następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślić należy, że przesłanki wskazane w art. 73 ust.1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, a niewystąpienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. Innymi słowy przepis art. 73 ust. 1 ww. ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władania nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Zatem w postępowaniu opartym na dyspozycji art. 73 ust. 1 ww. ustawy za stronę należy uznać osobę, która 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości, Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, a także osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. W tym względzie Sąd nie dopatrzył się wadliwości. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości tytuł prawny (własność) T. R. do działek wskazanych w decyzjach organów obu instancji. Zatem bezspornym jest, co prawidłowo uznały organy, że przedmiotowe nieruchomości, stanowiące działki nr [...], nr [...], nr [...][...] grudnia 1998 r. nie stanowiły własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Kolejna przesłanka wskazana w przepisie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. dotyczy jedynie tych nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi publiczne. Zatem podkreślić należy, że sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" zawarte w art. 73 ust. 1 ww. ustawy oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, a fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy za prawidłowe należy przyjąć stwierdzenie organów obu instancji, że droga nr [...] D.-R.-P.-K. została zaliczona do dróg gminnych uchwałą nr 18/IV/88 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Nowym Sączu z 21 grudnia 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. U. Woj. Nowosądeckiego Nr 3/89, poz. 25 ze zm.). Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] października 2005 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu nowosądeckiego, Zarząd Województwa [...] nadał tej drodze numer i nazwę – nr [...] W.-R. Droga ta na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Sąd stwierdza, że w aktach sprawy znajduje się opracowanie geodezyjne – mapa z projektem podziału nieruchomości, przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] marca 2011 r., nr ewidencyjny [...], z której wynika, że przedmiotowe działki były zajęte 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Tym niemniej w aktach sprawy znajduje się również uproszczony wypis z rejestru gruntów z [...] sierpnia 2017 r., z którego wynika, że zmiany wynikające z ww. mapy nie zostały wprowadzone do ewidencji, a wskazane w rejestrze działki są działkami oznaczonymi numerami i powierzchnią takimi jak przed podziałem, określonymi jako pastwiska trwałe i grunty rolne zabudowane. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że skarżący otrzymał zawiadomienie (k. 231 akt administracyjnych) dotyczące czynności ustalenia i przyjęcia granic nieruchomości z [...] marca 2017 r., w którym wskazano również działkę nr [...], z której w wyniku podziału przeprowadzonego w 2011 r. miała zostać wydzielona min. działka o nr [...] oraz działki o nr [...] i [...]. Zatem w dacie ww. zawiadomienia działka oznaczona nr [...] (nieistniejąca) nie powinna być wskazywana wobec dokonania jej podziału. Okoliczności ww. stwarzają zatem wątpliwość w zakresie formalno-prawnej skuteczności przeprowadzonego podziału mogącej polegać na braku dopełnienia obowiązku wprowadzenia odpowiednich zmian w rejestrze kartograficznym. W ocenie Sądu uzasadnione wątpliwości budzi jednak w niniejszej sprawie spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością, czy to przez Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego. Zatem bez wnikliwego i wszechstronnego zbadania w toku niniejszego postępowania przesłanki władztwa nie jest możliwe stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...],[...],[...], położonej w obrębie W. W niniejszej sprawie na potwierdzenie spełnienia przesłanki władztwa publicznego organ I instancji załączył do protokołu sporządzonego [...] marca 2012 r., a dotyczącego spotkania mieszkańców z Wójtem Gminy K. w sprawie "stwierdzenia nabycia własności nieruchomości położonych w W., zajętych pod drogę gminną W.-R. w trybie art.73 ustawy z 13 października 1998 r." poza listą obecności, 11 oświadczeń przygotowanych w formie jednakowo sformułowanych druków do uzupełnienia. W ocenie Sądu nie sposób na podstawie tych oświadczeń – jak chce tego organ – stwierdzić władztwa publiczno-prawnego nad przedmiotowymi nieruchomościami. Dokonując oceny załączonych oświadczeń Sąd podkreśla, że nie mogą one stanowić jedynego, wiarygodnego dowodu na okoliczność istnienia przesłanki władztwa przede wszystkim z uwagi na ich bardzo ogólne, niedoprecyzowane i niekonkretne stwierdzenia. Oceniając tak ogólnie formułowane oświadczenia wskazać należy, że wywołują one uzasadnione wątpliwości również z powodu wydania przez Wójta Gminy K. w dniu [...] sierpnia 2007 r. postanowienia Nr [...], w którym zezwolił skarżącemu na budowę ogrodzenia działki nr [...] (podzielonej w 2011 r.). Zatem podnieść należy, że samo załączenie do akt sprawy administracyjnej dokumentów mogących stanowić dowody na spełnienie wymaganej przez przepisy prawa ww. przesłanki, nie konwaliduje braku odniesienia się do całości materiału dowodowego i jego oceny przez organy administracyjne obu instancji. W ocenie Sądu poczynione przez organy ustalenia w zakresie przesłanki władztwa publiczno-prawnego, wobec powyższych uwag uznać należy za niepełne i tym samym za niewystarczające. Reasumując, z uwagi na budzący uzasadnione wątpliwości brak pełnego i wiarygodnego zebrania materiału dowodowego oraz jego wszechstronnej oceny, w szczególności w zakresie ustawowej przesłanki władztwa, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do przedwczesnego wydania decyzji, co spowodowało naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zobowiązane są do zastosowania powyższych wytycznych i wydania decyzji odpowiadającej prawu. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.