I SA/Wa 3155/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa (spr.) sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Kamil Kowalewski Protokolant stażysta referent Magdalena Matusik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2024 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 listopada 2021 r. nr 3152/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] z dnia 17 maja 2021 r. nr WAR.WKUR.4247.90.2020.DK.12; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda Mazowiecki (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") decyzją z 12 listopada 2021 r., nr 3152/2021, po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego w Warszawie Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej: "Dyrektor", "organ I instancji") z 17 maja 2021 r., nr WAR.WKUR.4247.90.2020.DK.12 ustalającą wysokość rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], położonej przy ul. [...], powiat [...], woj. mazowieckie, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], w udziale wynoszącym 11922/29349 części. Decyzja Wojewody wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji w dniu 13 kwietnia 2021 r. wydał zaświadczenie nr WAR.WKUR.4247.90.2020.DK.10, potwierdzające, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w mieście [...] przy ul. [...], oznaczonej jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] w prawo własności w udziale wynoszącym 11922/29349. Pismem z dnia 27 kwietnia 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie, w drodze decyzji, wysokości opłaty przekształceniowej w wysokości 0 złotych, względnie o wydanie decyzji potwierdzającej brak obowiązku wnoszenia opłaty. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że biorąc pod uwagę wskazane we wniosku regulacje prawne należało stwierdzić, że skoro na dzień przekształcenia, tj. na dzień 1 stycznia 2019 r. skarżąca była zwolniona z obowiązku ponoszenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu Skarbu Państwa, to opłata przekształceniowa winna wynosić 0 złotych, względnie organ powinien wydać zaświadczenie, że skarżąca nie ma obowiązku wnoszenia opłaty przekształceniowej z uwagi na obowiązujące w dniu 1 stycznia 2019 r. zwolnienie z obowiązku jej ponoszenia. Organ I instancji decyzją z 17 maja 2021 r., nr WAR.WKUR.4247.90.2020.DK.12 w związku z przekształceniem z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustalił dla przedmiotowej nieruchomości roczną opłatę z tego tytułu w odniesieniu do ww. udziału nieruchomości w wysokości 956,40 złotych. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że dla gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa zabudowanych na cele mieszkaniowe będących w użytkowaniu wieczystym PAN, Centrum Łukasiewicz i instytutów badawczych (we wcześniejszej wersji ustawy przez uwłaszczeniem na prawie użytkowania wieczystego szkół wyższych także szkoły wyższe), które prawo użytkowania wieczystego nabyły nieodpłatnie, z mocy samego prawa nie ma ustalonej opłaty rocznej, Grunty te nie podlegają bowiem opłacie w wysokości równowartości 20 kg żyta, gdyż ta opłata dotyczy jedynie użytków rolnych. Wobec powyższego Dyrektor wskazał, że dla takich gruntów należy po raz pierwszy ustalić opłatę roczną, według wartości nieruchomości oszacowanej przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ I instancji zaznaczył, że opłata ta będzie równocześnie opłatą przekształceniową. W zakresie stawki procentowej Dyrektor zastosował przepis art. 17 b ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a zatem uwzględniając wykorzystanie nieruchomości na cele mieszkaniowe wskazał, że będzie to 1%. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 8 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów wymienione zostały podmioty, które nie wnoszą opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i zaznaczył, że nie ma wśród nich skarżącej. Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożyła skarżąca wnosząc na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. Skarżąca wniosła o orzeczenie, iż jako uczelnia nie ma obowiązku ponoszenia opłaty przekształceniowej z uwagi na obowiązujące w dniu 1 stycznia 2019 r. zwolnienie jej z obowiązku jej ponoszenia, ewentualnie orzeczenie, iż opłata przekształceniowa wynosi 0 złotych, względnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powołaną na wstępie decyzją z 12 listopada 2021 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Dyrektora z dnia 17 maja 2021 r. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w prowadzonym postępowaniu art. 21 ust. 2a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności, stanowiący iż w sytuacji gdy w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ ustala po tym dniu opłatę, stosując odpowiednio przepis art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Wojewody skarżąca podnosząc, iż uczelnia bez swojej woli z uwagi na przekształcenie z mocy ustawy została zobowiązana do ponoszenia obciążeń z których wcześniej była całkowicie zwolniona - nie ma racji. Dla takiego przypadku został przewidziany wyżej przytoczony art. 21 ust. 2a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności. Zdaniem Wojewody z tego względu organ I instancji prawidłowo najpierw zawiadomił skarżącą o ustaleniu opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, a następnie ustalił wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 1716) w zw. z art. 424 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce z dnia 20 lipca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1668) poprzez nieprawidłową wykładnie i uznanie, iż skarżąca jako publiczna szkoła wyższa obowiązana jest do uiszczania opłaty przekształceniowej w związku z przekształceniem prawa użytkowania gruntów w prawo własności; 2. art. 21a ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie co skutkowało błędnym uznaniem, iż skarżąca jako publiczna szkoła wyższa obowiązana jest od uiszczania opłaty przekształceniowej w związku z przekształceniem prawa użytkowania gruntów w prawo własności. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w całości i umorzenie postępowania. Ponadto zwróciła się o zawieszenie z urzędu niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie sprzeciwu od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 lipca 2021 r. nr KOX/412/Po/21 oddalającej wniosek o ustalenie, że opłata roczna i stawka procentowa z tytułu użytkowania wieczystego udziału 11922/29349, związanego z niewyodrębnionymi lokalami, w nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], pow. [...], woj. mazowieckie, o powierzchni 0,1033 ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...], księga wieczysta [...], w kwocie 956,40 zł, jest nieuzasadniona, ewentualnie że jest uzasadniona w niższej wysokości, a także o rozpoznania sprawy na rozprawie i zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Postanowieniem z 27 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w [...]. Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z 19 października 2023 r., w sprawie sygn. akt I C 749/22 (prawomocnym z dniem) 28 grudnia 2023 r. ustalił, że niezasadne było ustalenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału 11922/29349, związanego z niewyodrębnieniem lokalami, w nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o nr ewidencyjnym [...] o pow. 0,1033 ha, położonej w [...], obręb [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], dokonane zawiadomieniem Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Warszawie z 13 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, że skarżąca nabyła prawo własności przedmiotowej nieruchomości już z dniem 1 września 2005 roku jako uczelnia publiczna z mocy prawa, na podstawie art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku prawo o szkolnictwie i od tego dnia skarżąca pozostaje właścicielem tejże nieruchomości. Z tego względu, zdaniem Sądu, nie mogło dojść do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tej nieruchomości z dniem 1 stycznia 2019 roku, a wobec tego pozwany nie był uprawniony do ustalenia obciążającej skarżącą opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ani opłaty przekształceniowej. Postanowieniem z 17 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie sądowe. Podczas rozprawy w dniu 24 września 2024 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że wobec treści wyroku sądu powszechnego modyfikuje on wnioski skargi w ten sposób, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora, względnie uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W tym miejscu należy wyjaśnić, że sądowa kontrola administracji jest sprawowana przy uwzględnieniu kryterium legalności. Oznacza to, że sąd administracyjny na skutek skargi od decyzji ocenia, czy wydający ją organ nie dopuścił się naruszenia obowiązujących przepisów postępowania lub prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Jednocześnie stosownie do art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Nadto zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody w tak zakreślonych granicach Sąd uznał za niebudzące wątpliwości i bezsporne, że decyzją z 17 maja 2021 r. organ I instancji ustalił skarżącej wysokość rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], położonej przy ul. [...], powiat [...], woj. mazowieckie, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], w udziale wynoszącym 11922/29349 części. Skarżąca kwestionując tę decyzję złożyła od niej odwołanie jednak Wojewoda decyzją z 12 listopada 2021 r. nr 3152/2021 utrzymał w mocy decyzję Dyrektora z 17 maja 2021 r. Zasadniczo organy przedstawiły w uzasadnieniu tych orzeczeń analogiczną argumentację wskazując, że zgodnie z art. 21 ust. 2a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności w sytuacji gdy w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ ustala po tym dniu opłatę, stosując odpowiednio przepis art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skoro więc prawo użytkowania wieczystego gruntu, którego użytkownikiem wieczystym na dzień 1 stycznia 2019 r. pozostawała skarżąca, uległo z mocy ustawy przekształceniu w prawo własności, to po myśli wspomnianego przepisu należało najpierw zawiadomić skarżącą o ustaleniu opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, a następnie ustalić jej wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda (podobnie jak wcześniej Dyrektor OT KOWR) wskazał wspomniany już art. 21 ust. 2a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Przepis ten, którego treść powołano wyżej, ma zastosowanie w odniesieniu do gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, pozostających na dzień 1 stycznia 2019 r. w użytkowaniu wieczystym, dla których jednak we wspomnianej dacie nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego. Przyznaje on właściwemu organowi kompetencję do ustalenia po tym dniu opłaty przy odpowiednim zastosowaniu przepisu art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na podstawie wartości nieruchomości określonej na dzień przekształcenia. Tak ustalona opłata roczna miała – stosownie do art. 21 ust. 2a zd. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., stanowić podstawę wymiaru opłaty określonej w art. 7 ust. 1 tej ustawy, tzw. opłaty "przekształceniowej". Opłata ta pomyślana była jako swoisty ekwiwalent za następujące z mocy samego prawa – zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności. Nie ulega natomiast wątpliwości, że taka opłata mogła dotyczyć tylko tych gruntów, do których prawo użytkowania wieczystego uległo przekształceniu w prawo własności zgodnie z przepisami wspomnianej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. Spostrzeżenie to jest o tyle istotne, że w uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 19 października 2023 r., I C 749/22 który rozstrzygnął kwestię ustalenia czy opłata aktualizacyjna jest ustalona w prawidłowej wysokości lub czy jest uzasadniona, który został złożony do akt, w sposób jednoznaczny stwierdza się, iż "pozwany (Dyrektor OT KOWR) nie był uprawniony do ustalenia obciążającej [...] opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ani opłaty przekształceniowej". Konstatację tę Sąd powszechny uzasadniał wskazując, że [...] nabyła prawo własności przedmiotowej nieruchomości z dniem 1 września 2005 roku jako uczelnia publiczna z mocy prawa, na podstawie art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku prawo o szkolnictwie i od tego dnia [...] pozostaje właścicielem tejże nieruchomości. Z tego względu nie mogło dojść do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tej nieruchomości z dniem 1 stycznia 2019 r., gdyż nastąpiło ono 1 września 20025 r. Wskazać zatem należy, za Sądem Rejonowym, którego orzeczeniem Sąd jest związany, że [...] pozostawała użytkownikiem wieczystym spornej nieruchomości do dnia 1 września 2005 roku, to jest do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. 2005 Nr 164, poz. 1365). W dacie tej sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Ponadto w dacie tej [...] była uczelnią publiczną w rozumieniu wspomnianej ustawy prawo o szkolnictwie wyższym, to jest szkołą prowadzącą studia wyższe, utworzoną przez państwo reprezentowane przez właściwy organ władzy lub administracji publicznej – zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku prawo o szkolnictwie wyższym. Z tego względu zastosowanie do niej miał art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku prawo o szkolnictwie wyższym w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 września 2005 r., zgodnie z którym z dniem wejścia w życie ustawy grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością, a wartość tych gruntów zwiększa fundusz zasadniczy uczelni publicznej. Stosownie do brzmienia art. 256 ust. 2 ww. ustawy nabycie prawa własności, o którym mowa w ust. 1, stwierdzał w drodze decyzji wojewoda. Decyzja ta miała charakter deklaratywny. Przepis art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym został wprawdzie uchylony z dniem 1 października 2018 roku w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, lecz uchylenie tego przepisu – także w ocenie składu orzekającego Sądu – nie niweczy skutków, które norma prawna zeń wynikająca wywołała tj. nabycie prawa własności z mocy prawa. Jeżeli bowiem w dniu 1 września 2005 r. spełnione zostały przez [...] przesłanki z art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku Prawo o szkolnictwie wyższym, to z tym dniem grunt Skarbu Państwa pozostający w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stał się jej własnością z mocy samego prawa i to niezalenie od tego czy została wydana deklaratywna decyzja wojewody stwierdzająca owo nabycie prawa własności, i stan ten nie uległ zmianie z powodu uchylenia ww. przepisu gdyż ocenie podlega spełnienie przesłanek na dzień 1 września 2005 r. W ocenie Sądu, poza sporem pozostaje także to, że Sąd powszechny był uprawniony by w ramach sprawy o ustalenie, że opłata roczna i stawka procentowa z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, ustalić, iż uczelnia publiczna nabyła własność danej nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r, pomimo braku wydania przez Wojewodę decyzji stwierdzającej owo nabycie prawa własności i pomimo wskazania w księdze wieczystej jakoby prawo własności [...] służące jej wobec przedmiotowej nieruchomości zostało ujawnione na podstawie zaświadczenia Dyrektora OT KOWR wydanego w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Sąd powszechny powołał się w tym zakresie na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 września 2021 r. III CZP 28/21, gdzie stwierdzono, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.), także w odniesieniu do wpisu hipoteki, może zostać wzruszone - jako przesłanka rozstrzygnięcia - w innej sprawie cywilnej niż sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 tej ustawy). Uchwała ta, choć wydana na gruncie odmiennych regulacji, trafnie przesądza, iż sąd powszechny jest uprawniony aby w toku postępowania rozpoznawczego, w innej sprawie niż o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wzruszyć domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jeżeli stanowi to przesłankę rozstrzygnięcia danej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie jest związany orzeczeniem Sądu powszechnego a w konsekwencji dokonanym przez ten Sąd ustaleniem, że w stosunku do nieruchomości objętej postępowaniem spełnione zostały przesłanki z art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku prawo o szkolnictwie wyższym (przed dniem 1 września 2005 roku przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu wieczystym [...], będącej uczelnią publiczną w rozumieniu tej ustawy). Oznacza to zaś, że z dniem 1 września 2005 roku nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie stała się własnością [...]. Nabycie własności nieruchomości miało przy tym charakter ex lege, ze skutkiem ex tunc, czyli od dnia wejścia w życie tej ustawy, to jest od dnia 1 września 2005 roku. Skoro zaś [...] stała się właścicielem spornej nieruchomości z mocy prawa, jednak nie na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, lecz na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, to nie było też możliwe ustalenie opłaty przekształceniowej w oparciu o przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r., jak uczyniły organy. W tych warunkach, w ocenie Sądu możemy stwierdzić, iż w toku postępowania przed sądem administracyjnym ujawniono, że w sprawie zakończonej decyzją organu administracji odpadł jeden z zasadniczych elementów stosunku administracyjnoprawnego jakim jest podstawa prawna działania organu administracji. Niewątpliwie bowiem w sytuacji, gdy przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiło na podstawie innych przepisów, aniżeli te ulokowane w obrębie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, to Wojewoda (podobnie jak orzekający wcześniej Dyrektor OT KOWR) nie miał podstaw by orzekać o ustaleniu opłaty przekształceniowej na podstawie regulacji tego aktu. Niezależnie natomiast od poczynionych w uzasadnieniu Sądu powszechnego rozważań odnośnie do podstawy przejścia spornego gruntu na własność skarżącej trzeba stwierdzić, że wobec ustalenia w samym rozstrzygnięciu, iż niezasadne było ustalenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, odpadła podstawa wymiaru opłaty przekształceniowej określona w art. 7 ust. 2 i 21 ust. 2a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. W takich zaś przypadkach, tj. gdy odpadł (bądź nie istniał) jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś z kolei na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi. W szczególności sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji publicznej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - zarówno pozytywne, jak i negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Przy czym bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Jeśli nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w sytuację prawną zindywidualizowanego podmiotu, sprawa administracyjna nie istnieje, a postępowanie administracyjne w niej uruchomione, jako bezprzedmiotowe podlegać musi umorzeniu. Wówczas bowiem, jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne (tak NSA w wyroku z dnia 17 października 2023 r. I OSK 1283/20). Natomiast wobec sformułowanego przez pełnomocnika skarżącej podczas rozprawy w dniu 24 września 2024 r. wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora OT KOWR, Sąd poddał też pod rozwagę, czy decyzja Wojewoda jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zwraca uwagę, że znaczenie pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczne, co prowadzi do wniosku, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Innymi słowy, przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sytuacji opisanej ich hipotezą nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy, a więc wówczas, gdy podejmowana decyzja lub postanowienie nie znajdują oparcia w żadnym z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, obowiązujących w dacie ich podejmowania. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie Zarówno Wojewoda Mazowiecki jak i wcześniej Dyrektor OT KOWR działał w uzasadnionym zaufaniu do treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości w odniesieniu do której ustalona została opłata przekształceniowa. Jednocześnie Wojewoda w ramach prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia takiej opłaty nie miał kompetencji i instrumentów pozwalających mu weryfikować i ustalać prawidłowość wpisów w tej księdze włącznie z uwidocznioną w niej podstawą i datą przejścia nieruchomości na własność skarżącej. Nie był w szczególności uprawniony do badania czy [...] nabyła własność tej nieruchomości na podstawie art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku prawo o szkolnictwie wyższym, w szczególności, że uczelnia nie wystąpiła z wnioskiem o nabycie na tej podstawie lecz na podstawie ustawy z 20 lipca 2018 r. (orzecznictwo w czasie obowiązywania ustawy z 2005 r. nie dopuszczało możliwości nabycia własności z mocy prawa do ułamkowej części nieruchomości). W niniejszej sprawie zagadnienie to zostało ujawnione w orzeczeniu sądu powszechnego – powołanym uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego – który ustalił, że data i podstawa prawna uzyskania przez skarżącą prawa własności spornej nieruchomości jest inna aniżeli przyjęta przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji (oraz Dyrektora OT KOWR) oraz niż ta wynikająca z treści księgi wieczystej. Zatem podstawa prawna istniała w dacie decyzji lecz odpadła na skutek prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Ta okoliczność wyklucza więc możliwość skutecznego postawienia Wojewodzie zarzutu rażącego naruszenia prawa wobec wydania decyzji bez podstawy prawnej. Okoliczność, że podstawa prawna dla działania Wojewody odpadła, ujawniła się bowiem dopiero na etapie postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, po uprawomocnieniu się orzeczeń sądu powszechnego, co było czynnikiem determinującym kierunek rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W zaistniałych okolicznościach Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Wobec poczynionych ustaleń wskazujących na bezprzedmiotowość postępowania przed organami administracji Sąd uznał za konieczne uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zaskarżoną decyzję, a także stosownie do art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzję Dyrektora OT KOWR z dnia 17 maja 2021 r., nr WAR.WKUR.4247.137.2020.DK.8 (pkt 1 sentencji 1 wyroku). Wobec uznania skargi za uzasadnioną z powodu bezprzedmiotowości postępowania organów administracji Sąd na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł mając na względzie art. 200 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.).