I SA/Wa 2629/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Monika Sawa, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. B. i J. B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Minister Rozwoju decyzją z [...] października 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. B. i J. B. (Skarżący), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] września 2020 r., stwierdzającą nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej na terenie gminy [...], w obrębie [...], zajętej pod drogę gminną, stanowiącej własność Skarżących. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Wojewoda, działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa z 13 października 1998 r.", decyzją z [...] września 2016 r., stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], zajętej pod drogę publiczną gminną nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Następnie Minister Finansów i Rozwoju, decyzją z [...] października 2019 r. nr [...], uchylił decyzję Wojewody z [...] września 2016 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że nie została prawidłowo wykazana przesłanka władztwa publicznoprawnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda, decyzją z [...] września 2020 r., stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej na terenie gminy [...], obręb [...], zajętej pod drogę gminną, stanowiącej własność S. B. i J. B. (Skarżących). Od decyzji Wojewody odwołanie wnieśli Skarżący. Rozpoznając odwołanie Minister Rozwoju Pracy i Technologii (Minister) podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 następowało zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną; - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek Minister wskazał, że w 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], był J.B., na podstawie umowy o dożywocie z [...] września 1991 r., Rep. A nr [...], a aktualnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości są: J. B. i S. B., co wynika z księgi wieczystej o nr [...]. Odnosząc się do drugiej przesłanki wymienionej w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., tj. zajętości nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. - Minister wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną o nr [...], co ustalił na podstawie: a) rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] kwietnia 1996 r., w sprawie zaliczenia dróg w województwie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] z 1996 r., Nr [...], poz. [...]), na mocy którego została zaliczona do kategorii dróg gminnych; b) art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), na mocy którego przedmiotowa droga od dnia 1 stycznia 1999 r. pozostała drogą gminną; c) oświadczenia geodety uprawnionego L. C. z [...] sierpnia 2016 r., z którego wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie [...], w dniu [...].12.1998 r. - znajdowała się w całości w granicach pasa drogowego ówczesnej drogi gminnej o nr [...]; d) wypisu z rejestru gruntów wraz z wyrysem z mapy ewidencyjnej z [...] marca 2016 r. z którego wynika, iż działka o nr [...] zajęta była pod drogę. Ostatnią przesłanką do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości na podstawie art. 73 ww. ustawy jest to, aby pozostawała ona we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego. Minister wskazał, że władztwo publicznoprawne nad przedmiotową drogą potwierdzają: a) oświadczenia L. F., M.B., S. S. oraz M. W., pracownika Urzędu Gminy w [...], zajmującego się do końca 1998 r. sprawami utrzymania dróg gminnych z [...] lipca 2020 r., w których potwierdzają, że droga gminna [...], w pasie której leży działka nr [...] do końca 1998 r. pozostawała i nadal pozostaje we władaniu gminy [...]. W ww. okresie Gmina wykonywała corocznie prace remontowe polegające na profilowaniu jej nawierzchni równiarką, ulepszaniu jej nawierzchni mieszanką żwirową i żwirowo-tłuczniową. Ponadto pracownicy fizyczni Urzędu Gminy dokonywali systematycznie bieżącej konserwacji nawierzchni drogi. Przedmiotowa droga do 31 grudnia 1998 r. objęta była zimowym utrzymaniem, tj. odśnieżano ją i usuwano oblodzenia; b) oświadczenie Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2016 r., złożone pod rygorem odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań, z którego wynika, że Gmina [...] przed 3 grudnia 1998 r. sprawowała i nadal sprawuje władztwo publiczne nad drogą kategorii gminnej nr [...], w skład której wchodzi działka nr [...]. Władztwo polega na utwardzeniu drogi płytami wielootworowymi typu [...], zimowym utrzymaniu drogi (odśnieżaniu i usuwaniu oblodzenia), ubezpieczeniu drogi łącznie z pozostałymi drogami gminnymi. Mając powyższe na uwadze Minister wskazał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Minister, wskazał, że zeznania świadków stanowią dowód w postępowaniu, w rozumieniu art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a. W ocenie organu odwoławczego brak jest powodów, aby odmówić wiarygodności oświadczeń, złożonych przez ww. osoby. Jednocześnie Minister wskazał, że o faktycznym zajęciu nieruchomości pod drogę publiczną decyduje nie tylko stan jej urządzenia w dniu 31.12.1998 r., ale również w przypadku dróg nieurządzonych sposób korzystania z drogi publicznej. Art. 73 ww. ustawy nie dotyczy jedynie odcinków dróg urządzonych (wyasfaltowanych). Przepis ten obejmuje również drogi nieurządzone (gruntowe). Od decyzji Ministra z [...] października 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Skarżący, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi wskazali, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie zeznań świadków, właścicieli nieruchomości sąsiednich z pominięciem samych właścicieli działki nr [...]. Ponadto, poza fałszywymi zeznaniami świadków z [...] lipca 2020 r., Gmina - nie dysponuje innymi dowodami, ponieważ nie wykonywała na działce nr [...], jak i na całym odcinku, ani tuż obok, na działce nr [...], która jest prawidłową drogą gminną [...] żadnych prac związanych z jej utrzymaniem, zwłaszcza na dzień 31 grudnia 1998 r. Skarżący wskazali także, że wykaz prac sporządzony przez pracownika gminy, a następnie podpisany przez świadków dotyczący profilowania nawierzchni równiarką, ulepszanie nawierzchni mieszanką żwirową i żwirowo - tłuczniową, odśnieżanie, usuwanie oblodzeń, nie był wykonywany na dzień 31 grudnia 1998 r., lecz sporadycznie po 2005 r. Ponadto, zdaniem Skarżących, oświadczenie uprawnionego geodety L.C. z [...] sierpnia 2016 r. - jest również niewiarygodne, ponieważ najpierw stwierdza, że działka nr [...] o pow. [...], położona w obrębie [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w całości w granicach pasa drogowego ówczesnej drogi gminnej nr [...], a następnie [...] czerwca 2017 r., zmienia jej granice i powierzchnię do [...]. Podczas wznowienia granic stwierdził "tak, rzeczywiście działka [...] o pow. [...] przebiega przez posesję sąsiadów, to był totalny błąd, bo ktoś tu w 1992 r. działkę nr [...] sąsiadowi wytyczył i co, mam teraz tym ludziom płot zniszczyć?". W ocenie Skarżących, skoro działka przebiega przez posesję sąsiadów, to dlaczego do tej pory nie powiększa się jej ich kosztem, lecz Skarżących. W odpowiedzi na skargę Minister, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 28 stycznia 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) o czym strony zostały powiadomione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 73 ust. ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Podkreślić należy, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Powołana ustawa z 13 października 1998 r. - nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, co słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć też należy, że o zajęciu nieruchomości pod drogę publiczną decyduje nie tylko stan jej urządzenia ale również w przypadku dróg gruntowych, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – sposób z niej korzystania. Zdaniem Sądu, Minister, prawidłowo uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] działki o nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej na terenie gminy [...], w obrębie [...], zajętej pod drogę gminną o nr [...]. Zaznaczyć należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, a ustaleń tych nie kwestionują Skarżący, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. - nie była własnością ani Skarbu Państwa ani też jednostki samorządu terytorialnego, co oznacza spełnienie pierwszej z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 1998 r. Analiza akt sprawy wskazuje jednocześnie, że objęta zaskarżoną decyzją działka w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym i wchodziła w skład drogi gminnej, a więc pozostały spełnione ostatnie dwie przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Słusznie bowiem uznał Minister, a Sąd to stanowisko w pełni podziela, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną (gminną) o nr [...], co potwierdza przywołane w decyzji organu drugiej instancji rozporządzenie Wojewody [...] nr [...] z [...] kwietnia 1996 r., w sprawie zaliczenia dróg w województwie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] z 1996 r., Nr [...], poz. [...]), na mocy którego ww. droga została zaliczona do kategorii dróg gminnych, jak również oświadczenie geodety uprawnionego L.C. z [...] sierpnia 2016 r., z którego wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie [...], w dniu 31.12.1998 r. - znajdowała się w całości w granicach pasa drogowego ówczesnej drogi gminnej o nr [...]. Podkreślić w tym miejscu należy, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj.: oświadczenia geodety uprawionego z [...] sierpnia 2016 r., wydruku z księgi wieczystej nieruchomości o nr [...] oraz z wypis z rejestru gruntów z [...] marca 2016 r., powierzchnia działka Skarżących o nr [...] została określona jako [...] ha. Nie ma przy tym w aktach administracyjnych sprawy żadnego dokumentu sporządzonego przez geodetę uprawnionego L. C., w którym wskazałby powierzchnię działki o nr [...] jako [...] ha, na co wskazują Skarżący w skardze. Zaznaczyć również należy, że zarówno w księdze wieczystej nieruchomości, jak również w wypisie z rejestru gruntów działka nr [...] została oznaczona jako droga. Zdaniem Sądu, nie ulega także wątpliwości, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Wynika to z oświadczeń L.F., M. B., S. S. oraz M. W., pracownika Urzędu Gminy w [...], zajmującego się do końca 1998 r. sprawami utrzymania dróg gminnych z [...] lipca 2020 r., w których potwierdzają, że droga gminna [...], w pasie której leży działka nr [...] do końca 1998 r. pozostawała i nadal pozostaje we władaniu gminy [...]. Z oświadczeń tych wynika, że w ww. okresie Gmina wykonywała corocznie prace remontowe polegające na profilowaniu jej nawierzchni równiarką, ulepszaniu jej nawierzchni mieszanką żwirową i żwirowo-tłuczniową. Jednocześnie pracownicy fizyczni Urzędu Gminy dokonywali systematycznie bieżącej konserwacji nawierzchni drogi. Przedmiotowa droga do 31 grudnia 1998 r. objęta była zimowym utrzymaniem, tj. odśnieżano ją i usuwano oblodzenia. Potwierdzeniem tego jest także oświadczenie Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2016 r., złożone pod rygorem odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań, z którego wynika, że Gmina przed 3 grudnia 1998 r. sprawowała i nadal sprawuje władztwo publiczne nad drogą kategorii gminnej nr [...], w skład której wchodzi działka nr [...]. Władztwo polega na utwardzeniu drogi płytami wielootworowymi typu [...] zimowym utrzymaniu drogi (odśnieżaniu i usuwaniu oblodzenia), ubezpieczeniu drogi łącznie z pozostałymi drogami gminnymi. Powyższe dokumenty stanową dowód w sprawie, którego oceny dokonał organ w ramach swobodnej oceny dowodów, zważywszy na okoliczność, że jest on zgodny z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawdziwości treści zawartych w powyższych oświadczeniach. Jednocześnie zauważyć należy, że Skarżący nie przedstawili żadnych dowodów, które poddawałyby w wątpliwość wiarygodność powyższych zeznań świadków i pozwoliłyby je zakwestionować. Samo twierdzenie, że są to właściciele nieruchomości sąsiednich jest niewystarczające do podważenia ich wiarygodności. Zauważyć też należy, że zdjęcie załączone przez Skarżących do odwołania – nie może stanowić dowodu na ustalenie przebiegu granicy pasa drogowego, gdyż nie zostały na nim naniesione granice nieruchomości oraz z uwagi na brak daty w jakiej zostało wykonane przez biegłego. Ponadto, skoro dotychczas zgromadzony materiał dowodowy w sprawie bezspornie wskazywał, że wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy zostały spełnione, słusznie organ uznał za bezcelowe prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Skarżący nie przedstawili również żadnych dokumentów z których wynikałoby, że Gmina nie wykonywała żadnych prac związanych z utrzymywaniem drogi przed 1998 r., a sporadycznie dopiero po 2005 r. Powyższe oświadczenia potwierdzają, że nad objętą zaskarżoną decyzją działką nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. sprawowane było władztwo publicznoprawne. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Minister dokonał prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. w odniesieniu do wskazanej wyżej działki o nr [...]. Wydana decyzja jest więc zgodna z prawem. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.