I SA/Wa 1835/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia[...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. Minister Rozwoju (dalej: Minister/organ), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...], odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r.. Nr 133, poz. 872 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta [...], decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania P.R. , Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2018 r. znak [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wobec braku udowodnienia przesłanki zajęcia przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Wojewoda [...] ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] , położonej w [...] przy ul. [...] . Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent [...] nie zgadzając się z ustaleniami organu I instancji. Po rozpatrzeniu odwołania oraz zbadaniu akt sprawy Minister wskazał, że podstawę materialnoprawną do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z powyższym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Minister podkreślił, że przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Niewystąpienie choćby jednej z tych przesłanek powoduje, że przedmiotowy grunt nie stał się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Ministra analiza zgromadzonych przed organem pierwszej instancji akt sprawy wykazała, że Wojewoda [...] prowadząc postępowanie podejmował wyczerpujące czynności mające na celu wyjaśnienie spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Bezsporny, zdaniem Ministra, w niniejszej sprawie jest fakt, iż do przedmiotowej nieruchomości, w dniu 31 grudnia 1998 r., nie przysługiwało prawo własności Skarbowi Państwa, ani jednostkom samorządu terytorialnego. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r., była W.R.. Natomiast aktualnymi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są A.R. i P.R., co potwierdza treść z ww. księgi wieczystej nr [...] . Następnie Minister podniósł, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r, poz. 470), również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z przepisu tego bezspornie wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. Minister wskazał, że ulica [...] w [...] była drogą publiczną o czym świadczy uchwała nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się, z dniem 1 stycznia 1999 r., drogami gminnymi. Rozpatrując przesłankę zajęcia pod drogę publiczną Minister wskazał, iż z uzyskanego przez Wojewodę [...] materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość została w rzeczywistości zajęta pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998r. Minister podniósł, że zgodnie z zalecaniami Ministra Inwestycji i Rozwoju zawartymi w decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. organ I instancji podjął działania mające na celu wyjaśnienie, czy na dzień 31 grudnia 1998 r., przedmiotowa działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną, czy też nie. W związku z tym Wojewoda [...] zlecił wykonanie - przez uprawnionego geodetę - opracowania geodezyjnego dla przedmiotowej nieruchomości. Z analizy opracowania geodezyjnego sporządzonego w dniu [...] września 2019 r. przez geodetę uprawnionego H.S. wynika, zdaniem Ministra, że działka nr [...] , w rzeczonej dacie nie została zajęta pod drogę publiczną. W księdze wieczystej nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. ujawniona była m.in. działka nr [...] o pow. [...] ha. Przedmiotowa nieruchomość powstała w wyniku podziału ww. działki nr [...] , której właścicielem była W.R.. Z kolei w ewidencji gruntów ujawniona była działka nr [...] o pow. [...] ha, gdzie w rubryce użytek wpisano [...] ([...]). Aktualnie w ww. księdze wieczystej, na podstawie mapy nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. i mapy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., ujawniona została m.in. przedmiotowa nieruchomość nr [...] , a jako współwłaściciel wskazano P.R. i A.R.. W ewidencji gruntów ww. osoby również zostały wskazane, jako współwłaściciele nieruchomości, a aktualnie jako rodzaj użytku wpisano "[...]" ([...]). Z ww. opracowania geodezyjnego wynika również, iż ww. działka nr [...] nie została przejęta we władanie Gminy [...] . Do bazy ewidencji gruntów została wprowadzona pod numerem [...]. W wyniku przeprowadzonej modernizacji (lata 2002- 2004), do ewidencji gruntów wprowadzona została linia rozgraniczająca ulicy [...]. Przebieg tej linii jest zgodny ze stanem wykazanym w tej dacie w ewidencji gruntów. Działka oznaczona w ewidencji, na dzień 31 grudnia 1998 r., numerem [...], po wykonaniu modernizacji otrzymała numer [...]. Minister wskazał ponadto, że geodeta uprawniony stwierdził, iż z dokumentów załączonych do operatu technicznego z 1993 r. wynika, że na terenie przedmiotowej działki nr [...] nie było w wymaganej dacie żadnych dokumentów inżynierskich (kanalizacyjnych, energetycznych), ani też urządzeń drogowych tj. chodnik, miejsca postojowe, ścieżki rowerowe, świadczących o zajęciu całej działki lub jej części pod drogę publiczną. Ponadto z mapy wywiadu terenowego załączonej do przedłożonego opracowania geodezyjnego wynika, iż aktualnie nie ma urządzeń drogowych na działce nr [...], a tym bardziej nie było ich na dzień 31 grudnia 1998 r. W podsumowaniu geodeta uprawniony wskazał, że działka nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...], położona w [...] przy ul. [...], opisana w księdze wieczystej nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną. Minister podkreślił, iż ww. opracowanie geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną, przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 Kpa, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12 publ. CBOSA). Minister zwrócił także uwagę, iż powyższą dokumentację geodeta uprawniony obowiązany jest sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015r., poz. 520) pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 ww. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Z powyższego, zdaniem Ministra wynika, że Wojewoda [...] podjął działania mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymagają art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa. Mając na uwadze powyższe, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów, zawartą w art. 80 Kpa, Minister uznał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, iż ustalenia organu wojewódzkiego w zakresie braku zajętości nieruchomości pod drogę publiczną są zasadne i prawidłowe. Minister wskazał, że do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, w myśl art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, konieczne jest udowodnienie wszystkich przesłanek określonych w przepisie. Niespełnienie choćby tylko jednej z przesłanek musi skutkować decyzją odmawiającą stwierdzenia nabycia własności. Tym samym, w ocenie Ministra, niecelowe jest badanie przesłanki władztwa publicznoprawnego, skoro przedmiotowa nieruchomość nie została zajęta pod drogę publiczną. W odniesieniu do argumentacji zawartej w odwołaniu Minister wskazał, że linie rozgraniczające nie mogą mieć istotnego znaczenia z punktu widzenia faktycznego wykorzystywania nieruchomości pod drogę publiczną. Przez linię rozgraniczającą rozumie się granice terenów przeznaczonych pod pas drogowy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania, co zdaniem Ministra Rozwoju, nie jest równoznaczne z faktycznym wykorzystywaniem terenu jako drogi. Z punktu widzenia przesłanek z art. 73 ustawy istotne jest jedynie ustalenie faktycznego, a nie planowanego przebiegu pasa drogowego. Wobec powyższego, analizując materiał znajdujący się w aktach sprawy w kontekście przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i oraz mając na uwadze fakt wyczerpania przez organ wojewódzki katalogu środków dowodowych Minister stwierdził, iż nie zostało wykazane spełnienie wszystkich przesłanek wynikających z ww. art. 73 ust. 1 ustawy, tj. zajęcia pod drogę publiczną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent [...] (dalej: skarżący) zaskarżając ją w całości i zarzucając jej niezgodność z prawem, tj. naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r.. Nr 133, poz. 872 ze zm.) i wniósł o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji , jak i poprzedzającej ja decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2020 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wbrew stanowisku organów I i II instancji, przedmiotowa część nieruchomości w dniu 31.12.1998 r. zajęta była pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Zgodnie z pismem Zarządu Dróg i Transportu w [...] z dnia [...].10.2013 r., znak: [...] i zaświadczeniem z dnia [...].12.2011 r. działka [...] zajęta była w dniu 31.12.1998 r. pod drogę ul. [...] i pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Pismo to zdaniem skarżącego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 Kpa, a więc stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dokumenty takie posiadają szczególną moc dowodową i korzystają z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone, (wyrok WSA w Warszawie z dn. 27.02.2018 r. sygn. akt: I SA/Wa 1325/17). Fakt zajęcia w/w części nieruchomości pod drogę potwierdzają również ortofotomapy z 1978 r. 1996-1998 r. i lat późniejszych, dostępnych na stronie internetowej http://geoportal.lodzkie.pl. z których wynika, iż stan zagospodarowania przedmiotowej działki nie zmieniał się. Skarżący wskazał, że w załączeniu w/w pisma Zarządu Dróg i Transportu znajdują się fragmenty kopii mapy sytuacyjnej z liniami rozgraniczającymi ulicę na dzień 31.12.1998 r. na których widoczny jest przebieg linii rozgraniczającej drogę, obejmujący swym zasięgiem działkę [...], która to znajduje się w całości w pasie drogowym ulicy. Zdaniem skarżącego powoływana przez Wojewodę [...] jak i Ministra Rozwoju jako najistotniejszy dowód w sprawie - analiza dokumentów jest tylko opinią geodety uprawionego i nie może być utożsamiania z dokumentem urzędowym tj. z mapą lub dokumentacją geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Kartograficznego. Ponadto, geodeta uprawniony swoją konkluzję w przedmiocie braku zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną wywiódł głównie z badania dokumentów powstałych po 31.12.1998 r. lub dokumentów powstałych długo przed tą datą. Przy czym, gdy chodzi o stan prawny na datę istotną w sprawie, to było okolicznością bezsporną, że działka była własnością osoby fizycznej. Natomiast zapisy w ewidencji gruntów nie mogą świadczyć o granicach faktycznego zajęcia pod drogę publiczną. To, że w dniu 31.12.1998 r. sporna działka wchodziła w skład większej nieruchomości, nie przesądza, że jej część (później oznaczona jako działka [...]) nie mogła być w tej dacie faktycznie zajęta pod drogę publiczną. Oznaczenie numerów działek, użytków i klasyfikacji gleby nie może bowiem stanowić dowodu na brak rzeczywistego zajęcia nieruchomości pod drogę. Powołana zaś w w/w opracowaniu mapa z 1993 r., przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, nie może stanowić dowodu, iż w dniu 31.12.1998 r. działka [...] nie była zajęta pod drogę. Mapa ta przedstawia stan prawny i faktyczny w 1993 roku. Skarżący zaznaczył, iż jedynie mapa sporządzona przez uprawionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną, z odpowiednią klauzulą, bądź z okresu zbliżonego do dnia 31.12.1998 r., przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 16.05.2013 r. sygn. akt. I OSK 2/12 publ. CBOSA). Skarżący zwrócił uwagę, że powyższą dokumentację geodeta uprawiony obowiązany jest sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17.05.1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.). Wykonana zaś analiza, w ocenie skarżącego, jest tylko oceną i opinią wyrażoną przez geodetę. Zatem w/w opracowanie geodezyjne nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a.: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45). Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje wymienionym przepisom prawa nie uchybiły. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne - niestanowiącymi ich własności i faktyczne zajęcie tych gruntów pod drogi, istniejące w tej dacie. Niesporne w niniejszej sprawie było, że właścicielami oznaczonej jako działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była W.R., aktualnymi zaś współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są A.R. i P.R. co wynika z treści księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości nr [...]., Zatem przyjęcie przez organ, że na dzień 31 grudnia 1998 r. nieruchomość ta stanowiła własność osób fizycznych, a nie Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego jest prawidłowe i nie jest kwestionowane. Przepis art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej w związku z tym wyjaśnienia tego pojęcia należy szukać w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) Zgodnie z art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki: po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By droga zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego z niej korzystania. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). W niniejszej sprawie niesporne jest, że ul [...] stanowi drogę publiczną – drogę gminną. Kwestia sporną było natomiast ustalenie czy działka nr [...] o powierzchni [...] ha położona w [...] przy ul [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. mieściła się w pasie tej drogi publicznej w rozumieniu powołanych przepisów. Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przestrzenny zasięg działania powołanego przepisu art. 73 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej (wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1191/15). Droga to nie tylko jezdnia, ale także wszystko to co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki przeznaczone do powszechnego korzystania (wyrok NSA z 2 października 2918 r. sygn.. akt I OSK 2839/16). W niniejszej sprawie organ wskazał, że jak wynika z analizy opracowania geodezyjnego sporządzonego w dniu [...] września 2019 r. przez geodetę uprawnionego H.S. działka nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną. Z opracowania tego wynika, że w księdze wieczystej nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. ujawniona była m.in. działka nr [...] o pow. [...] ha. Działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] zatwierdzonego decyzją podziałową z [...] listopada 1993 r. zgodnie z mapą nr [...], której właścicielem była W.R.. Z kolei w ewidencji gruntów ujawniona była działka nr [...] o pow. [...] ha, gdzie w rubryce użytek wpisano [...] ([...]). Aktualnie w ww. księdze wieczystej, na podstawie mapy nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. i mapy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., ujawniona została m.in. przedmiotowa nieruchomość nr [...], a jako współwłaściciela wskazano P.R. i A.R.. W ewidencji gruntów ww. osoby również zostały wskazane, jako współwłaściciele nieruchomości, a aktualnie jako rodzaj użytku wpisano "[...]" ([...]). Z ww. opracowania geodezyjnego wynika również, iż ww. działka nr [...] nie została przejęta we władanie Gminy [...]. Do bazy ewidencji gruntów została wprowadzona pod numerem [...]. W wyniku przeprowadzonej modernizacji (lata 2002- 2004), do ewidencji gruntów wprowadzona została linia rozgraniczająca ulicy [...]. Przebieg tej linii jest zgodny ze stanem wykazanym w tej dacie w ewidencji gruntów. Działka oznaczona w ewidencji, na dzień 31 grudnia 1998 r., numerem [...], po wykonaniu modernizacji otrzymała numer [...]. Na podstawie powyższych ustaleń oraz wywiadu w terenie ujawnionego na mapie stanowiącej zał. Nr [...] do opracowania geodeta uprawniony stwierdził, iż z dokumentów załączonych do operatu technicznego z 1993 r. wynika, że na terenie przedmiotowej działki nr [...] nie było w wymaganej dacie żadnych dokumentów inżynierskich (kanalizacyjnych, energetycznych), ani też urządzeń drogowych tj. chodnik, miejsca postojowe, ścieżki rowerowe, świadczących o zajęciu całej działki lub jej części pod drogę publiczną. Ponadto ze wspomnianej mapy wywiadu terenowego wynika, iż aktualnie nie ma urządzeń drogowych na działce nr [...], a tym bardziej nie było ich na dzień 31 grudnia 1998 r. W podsumowaniu geodeta uprawniony wskazał, że działka nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...], położona w [...] przy ul. [...], opisana w księdze wieczystej nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną. Ustalenia te znajdują także potwierdzenie także w piśmie Zarządu Dróg i Transportu w [...] z dnia [...].10.2015 r., z którego wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. na przedmiotowej działce nr [...] zlokalizowany był zieleniec porośnięty roślinnością niską. Sąd podziela stanowisko Ministra, że opracowanie geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną, przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 Kpa, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę. Powyższą dokumentację bowiem geodeta uprawniony obowiązany był sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015r., poz. 520) pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 ww. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Sąd podziela także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1331/05 (publ. CBOSA), że operat techniczny, sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego - geodetę, korzysta - jako dokument urzędowy - z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym. Wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Należy przy tym podkreślić, iż jako że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 389/10, publ. CBOSA). Takich dowodów skarżący nie przedstawił. W ocenie Sądu zgromadzony w aktach materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że sporna działka nie mieściła się w dniu 31 grudnia 1998 r. w granicach pasa drogowego ul. [...], a jej stan odpowiadał przedstawionemu przez organ opisowi wynikającemu z opinii geodezyjnej. Tym samym zarzuty skargi są nieuzasadnione bowiem organy dokonały wszechstronnej oceny dowodów i w konsekwencji prawidłowo przyjęły na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że nie zostały spełnione przesłanki art. 73 ustawy, w tym nie został przede wszystkim wykazany element zajętości. W tych okolicznościach Minister zasadnie także wskazał, że badanie władania przedmiotową nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r., wobec braku spełnienia jednej z przesłanek tj. przesłanki zajętości, było zbędne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).