I SA/Wa 2596/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Monika Sawa, , po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. B. na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 137/13 1. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 7000 (siedem tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje na rzecz skarżącej K. B. od Prezydenta m.st. Warszawy sumę pieniężną w kwocie 5000 (pięć tysięcy) złotych; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej K. B. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 26 września 2022 r. K. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 137/13. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako: organ lub Prezydent) do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku z dnia 10 grudnia 1990 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], pochodzącą z tabeli likwidacyjnej wsi [...] nr [...], hip. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżąca wskazała, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, mimo iż termin wyznaczony przez Sąd upłynął. Przy czym nie odniosła skutku okoliczność wielokrotnego wzywania przez skarżącą organu do wykonania wyroku, jak również wymierzenia organowi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 22 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1283/15, 30 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 938/16, 12 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1003/17, 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1980/18, 21 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1890/20 grzywien za niewykonanie ww. wyroku z 2013 r. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że pismem z dnia 6 lutego 2022 r. po raz kolejny wezwała organ do wydania decyzji w sprawie, jednak Prezydent nie rozstrzygnął sprawy, a co więcej przez ponad 7 miesięcy od ww. wezwania nie podjął żadnych czynności zmierzających do jej rozstrzygnięcia. Dodatkowo organ nie zawiadomił stron postępowania o braku możliwości wydania decyzji w ustawowym terminie, jego przyczynach, a także nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącej taki sposób prowadzenia postępowania, a w zasadzie bezczynności, świadczy o całkowitym lekceważeniu stron oraz godzi w powagę wymiaru sprawiedliwości, zwłaszcza w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie Sąd wcześniej zmuszony był już wielokrotnie wymierzyć grzywnę organowi. Ponadto brak wydania przez Prezydenta decyzji w sprawie wywołuje negatywne konsekwencje dla skarżącej, ponieważ generuje silny stres, który przyczynia się do pogłębienia jej licznych schorzeń zarówno o charakterze psychicznym, jak i fizycznym. Sytuacja ta wpływa na powiększenie stanu niepewności w jakiej funkcjonuje skarżąca, co przemawia za przyznaniem jej stosownej kwoty jako zadośćuczynienia. W konsekwencji skarżąca wniosła o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości do 10.000 zł; 2) zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 20.000 zł; 3) zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 4) stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wskazując, że decyzją nr [...] z dnia 22 kwietnia 2015 r. ustalił odszkodowanie za część przedmiotowej nieruchomości. Przy czym zgodnie z dyspozycją art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prawo do odszkodowania przysługuje jedynie za nieruchomość, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Prezydent podał jednocześnie, że z treści aktu notarialnego z dnia 18 marca 1944 r., Rep. nr [...] wynika, iż część ww. nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] m² była przeznaczona pod drogę (o pow. [...] m²), a więc konieczne było ustalenie jej dokładnego położenia na planie nieruchomości i wkreślenie w obecne działki ewidencyjne wraz z rozliczeniem dokładnej powierzchni. Organ w toku postępowania zlecił wykonanie opracowania geodezyjnego, w którym określono faktyczne położenie nieruchomości, a w szczególności wkreślenie części nieruchomości o pow. [...] m² która była przeznaczona pod przedwojenną drogę publiczną. Opracowanie wykonano w dniu 20 grudnia 2019 r. Prezydent zaznaczył, że postanowieniem nr [...] z dnia 27 października 2022 r. zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na śmierć jednej ze stron postępowania – B. S. (zm. [...] kwietnia 2019 r.), o czym nie poinformował organu pełnomocnik stron postępowania. Śmierć strony została bowiem ujawniona dopiero w toku postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Pismem procesowym z dnia 16 grudnia 2022 r. skarżąca podtrzymała wnioski i twierdzenia zawarte w skardze, co obszernie uzasadniła. Podała także, że wbrew twierdzeniom organu, poinformowała organ w 2019 r. o śmierci B. S. oraz złożyła do akt postanowienie o stwierdzenie nabycia spadku po ww. osobie. W piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2023 r. Prezydent [...] poinformował, że postanowieniem z dnia 21 grudnia 2022 r. nr [...] podjęto z urzędu postępowanie w sprawie. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 137/13 zobowiązał Prezydenta [...] do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku z dnia 10 grudnia 1990 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] pochodzącą z tabeli likwidacyjnej wsi [...] nr [...], hip. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym ww. wyrokiem wpłynęły do organu 18 lipca 2013 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 18 września 2013 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wezwań przez skarżącą do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniami tutejszego Sądu z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1283/15, 30 września 2016 r. sygn. akt 983/16, 12 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1003/17, 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1980/18, 28 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1890/20 grzywien odpowiednio w kwotach 3000 zł, 3000 zł, 3000 zł, 6000 zł i 6000 zł za niewykonanie powołanego wyroku z 2013 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość nie został rozpatrzony co do całości, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. Co prawda Prezydent decyzją z 22 kwietnia 2015 r., nr 237/GK/DW/2015, ustalił odszkodowanie za część przedmiotowej nieruchomości będącej własnością [...], lecz do rozstrzygnięcia pozostaje jeszcze kwestia odszkodowania za pozostałą cześć nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie rozpatrzył - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 7000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż mimo że jest to już szósta grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie pięciokrotne ukaranie organu grzywnami w kwotach od 3000 zł do 6000 zł nie przyniosło wymiernego efektu w kwestii rozpoznania wskazanego wniosku. Sąd miał na uwadze również, iż wymierzenie grzywny organowi, na podstawie art. 154 § 1 ppsa, ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Podnieść także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo pięciokrotnego ukarania go uprzednio grzywną za niewykonanie wyroku – nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 9 lat od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Jednocześnie Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów [...] należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Przy czym od dnia 11 sierpnia 2021 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku sygn. akt I SA/Wa 1890/20 o ukaraniu Prezydenta po raz piąty grzywną za niewykonanie wspomnianego wyroku z 2013 r. aż do dnia 27 października 2022 r. organ nie dokonał w sprawie żadnej czynności mającej odzwierciedlenie w aktach i zmierzającej do załatwienia sprawy. Następnie postanowieniem z dnia 27 października 2022 r., nr 452/SD/2022, zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu dostarczenia przez strony dowodów potwierdzających następstwo prawne po B. S.. Jednocześnie pismem również z 27 października 2022 r. Prezydent zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w [...] o przesłanie dokumentów koniecznych do rozpoznania sprawy. Następnie postanowieniem z dnia 21 grudnia 2022 r. nr 547/SD/2022 podjęto z urzędu postępowanie w sprawie. Wydaje się jednak, iż do aktywności organ skłoniła w głównej mierze niniejsza skarga z dnia 26 września 2022 r. Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Zasadne także okazało się w tych uwarunkowaniach żądanie przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Decydując o zastosowaniu tej ostatniej sankcji finansowej Sąd, stanął na stanowisku, iż przyznanie stronie bezskutecznie oczekującej na wykonanie przez organ administracji publicznej prawomocnego wyroku, ma uświadomić jej, że nie jest ona bezbronna, a sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich ona doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jej sprawy. Niewątpliwie zaś trwające ponad 9 lat po wydaniu wyroku postępowanie administracyjne jest nie tylko dotkliwe przez sam fakt długotrwałości jego prowadzenia, ale również ze względu na konieczność przez cały ten okres realizowania obowiązków procesowych, jak choćby ponawiania czynności czy ponoszenia kosztów pomocy prawnej. Jakkolwiek zaznaczyć należy, że suma pieniężna nie jest instrumentem uzyskiwania dochodu przez strony skarżące za zwłokę organu w załatwieniu sprawy, czy ekwiwalentu dochodzonego w postępowaniu administracyjnym odszkodowania. Mając te wszystkie okoliczności na względzie, sąd uznał, że suma w kwocie 5000 zł będzie adekwatna do stopnia zawinienia organu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ppsa.