I SA/Wa 2507/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Jolanta Skiba po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz skarżącej B. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] maja 1961 r. nr [...], w części dotyczącej przyznania spadkobiercom J. i W. małż. W. odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. Orzeczeniem z [...] stycznia 1959 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. [...] orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] tom [...] wkl. [...] oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o pow. [...]m2, stanowiącej tabularną współwłasność po połowie J. i W. W. (w pkt 4 orzeczenia). Decyzją z [...] listopada 1959 r. nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy orzeczenie z [...] stycznia 1959 r. Orzeczeniem z [...] maja 1961 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. [...] - Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] orzekło o odszkodowaniu za wywłaszczoną orzeczeniem z [...] stycznia 1959 r. nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (punkt 4 orzeczenia) na rzecz spadkobierców J. i W.W. w kwocie [...] zł. Pismem z [...] marca 2007 r. D. J. i P. W. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] maja 1961 r. nr [...], w części dotyczącej przyznania im, jako spadkobiercom J. i W. małż. W., odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (pkt [...] ww. orzeczenia). Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] maja 1961 r. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył P. W. zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pismem z [...] stycznia 2015 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył również radca prawny A. W. w imieniu T. T., D. J. i B. W., który to wniosek, z racji niedołączenia przez pełnomocnika dokumentów upoważniających go do działania w imieniu ww. stron, został skierowany do rozpoznania odrębnym rozstrzygnięciem. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że P. W. jako przesłankę stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1961 r. wskazał na art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu można stwierdzić nieważności decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa stanowi oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Minister wskazał, że kontrolowane orzeczenie odszkodowawcze z 1961 r. zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) – zwanego dalej "dekretem" oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70). Tym samym ocena legalności kwestionowanego orzeczenia winna zostać dokonana w aspekcie zgodności z powołanymi przepisami oraz według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Z akt sprawy wynika, iż pismem z [...] lutego 1955 r. inwestor ([...] w [...]) wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, ustalenie odszkodowania za objęte wnioskiem wywłaszczeniowym nieruchomości oraz ustalenie odszkodowania za zniszczone zasiewy, uprawy i plony. Z treści protokołu z rozprawy odszkodowawczej z [...] lutego 1961 r., zorganizowanej w siedzibie organu wynika, iż rozprawa odszkodowawcza została zorganizowana i przeprowadzona prawidłowo. W przedmiotowej rozprawie wzięli udział następcy prawni J. i W. W., którzy podnieśli, iż kwota proponowanego odszkodowania jest zbyt niska oraz wnieśli o przyznanie im w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej położonej na terenie miasta [...]. W ocenie organu, nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 27 oraz art. 33 ust. 1, 2 i 6 dekretu. Minister podkreślił, że stosownie do art. 30 ust. 1 dekretu, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany był zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną. Zdaniem organu, akta sprawy wyraźnie przemawiają za tym, iż sporna nieruchomość nie spełniała żadnej z ww. przesłanek, dlatego właścicielom nieruchomości należało się jedynie odszkodowanie. Z treści wypisu z księgi wieczystej [...] tom [...] wykaz L. [...] wynika, że zapisana w badanej księdze wieczystej nieruchomość stanowiąca własność J. i W.W. składała się z trzech parcel (nr: [...],[...],[...]) o łącznej pow. [...] m2, położonych w [...] przy ul. [...] i była zabudowana domem mieszkalnym z ogrodem przydomowym ([...] "[...]"). Orzeczeniem wywłaszczeniowym z 1959 r. nie została objęta jednak część nieruchomości, na której znajdował się budynek mieszkalny o pow. ok. [...] m2. Z operatu sporządzonego przez biegłego inż. R. B. [...] maja 1960 r. jak również pozostałego materiału dowodowego, bezspornie wynika, iż wywłaszczony obszar stanowił nieruchomość o przeznaczeniu budowlanym, częściowo wykorzystywaną pod przydomowy ogródek i sad. Skoro nie wywłaszczono domu mieszkalnego, zaś ogród miał charakter nieprodukcyjny (nie stanowił części gospodarstwa ogrodniczego), to nie można uznać, aby przysługiwała za ww. obszar nieruchomość zamienna. W konsekwencji w ocenie organu nadzoru, uznanie przez organ odszkodowawczy, iż nieruchomość J. i W. W. nie ma charakteru uprzywilejowanego w myśl art. 30 ust. 1 dekretu, nie stanowiło przejawu rażącego naruszenia prawa. Kontrolowane orzeczenie z 1959 r. wskazuje, iż ustalając wysokość należnego odszkodowania organ odszkodowawczy oparł się na ww. operacie szacunkowym z [...] maja 1960 r., dotyczącym oszacowania wartości części nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej tabularną współwłasność J. i W. W. Z treści przedmiotowego operatu wynika, iż rzeczoznawca ustalił wartość składników wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości budowlanej, tj.: wartość gruntu, wartość budowli położonych na nieruchomości. W celu obliczenia odszkodowania za grunt rzeczoznawca zastosował mnożnik - 4,2 (przeznaczony dla nieruchomości położonych w strefie śródmiejskiej miasta lub osiedla posiadającego od 100 do 500 tys. mieszkańców - [...] ówcześnie liczył ok. 400 tys. mieszkańców). W konsekwencji prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za przedmiotowy grunt o pow. [...] m2 w wysokości [...] zł ([...]). Ponadto, w oparciu o normy [...] rzeczoznawca ustalił wysokość odszkodowania jakie przysługiwało za budowle, tj. parkan, bramę i furtkę żelazną, szopę drewnianą o pow. [...] m2 , altanę drewnianą o pow. [...] m2 . Następnie biegły prawidłowo zsumował wartości poszczególnych składników odszkodowania i w konsekwencji ustalił łączną wysokość należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł. W związku z powyższym, w ocenie Ministra, nie można stwierdzić, aby w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów regulujących zasady ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Nie wystąpiła bowiem żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1961 r. Powyższą decyzję organ doręczył [...] września 2019 r. B.W., jako spadkobierczyni po zmarłym [...] kwietnia 2016 r. P. W. [...] października 2019 r. B. W., działając przez swojego pełnomocnika adwokata W. Z., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r. nr [...] zarzucając jej naruszenie: I. przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust 1 dekretu poprzez jego niezastosowanie i brak uznania, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła nieruchomość uprzywilejowaną, wobec czego organ obowiązany był zaoferować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną; II. przepisów postępowania, tj. - art. 6, art. 7 i art. 8 kpa, czyli podstawowych zasad postępowania administracyjnego - praworządności, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli poprzez ich niezastosowanie, skutkujące wydaniem decyzji utrzymującej w mocy orzeczenie wydane z rażącym naruszeniem prawa, - art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak uznania, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] maja 1961 r., w części dotyczącej pkt 4, zostało wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Przy piśmie z [...] listopada 2020 r. Urząd Stanu Cywilnego w [...] przesłał odpis skrócony aktu zgonu nr [...], wystawiony na nazwisko B. W. Z jego treści wynikało, że B W zmarła w [...][...] listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Z rozdzielnika zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2018 r. wynika, iż decyzja ta została skierowana m.in. do B. W. i doręczona za pośrednictwem radcy prawnego A. M. Nie budzi także wątpliwości Sądu to, że Minister ponownie rozpoznając sprawę, prowadził z udziałem B. W. postępowanie odwoławcze. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu skróconego aktu zgonu wydanego przez Kierownika USC w [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] B. W. zmarła w [...][...] listopada 2018 r. Niniejsze postępowanie odwoławcze było także prowadzone z udziałem P. W., który zmarł [...] kwietnia 2016 r. w [...] (prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z [...] kwietnia 2019 r. sygn. akt II Ca [...]). Do P. W. skierowano też decyzję z [...] listopada 2018 r. za pośrednictwem adwokata A. Z. Następstwo prawne B. W. i P. W. po byłych właścicielach spornej nieruchomości J. i W. W. ustalone zostało w oparciu o prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] lipca 1991 r. sygn. akt III Ns [...]. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r. została skierowana do B. W. i P. W., tj. do osób, które zmarły w toku postępowania o ponowne rozpoznanie sprawy, a tym samym utraciły status stron tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Sąd zwraca uwagę, że kpa nie zawiera normy prawnej, która wprost reguluje kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednakże zarówno doktryna, jak i wypracowane już orzecznictwo sądowe wskazują, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyroki NSA z 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, z 24 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 147/10). Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Aby można było mówić o postępowaniu administracyjnym musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 28 kpa status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Ponadto jak wynika z art. 30 § 1 kpa zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś z art. 8 Kodeksu cywilnego, każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. W związku z powyższym, skoro B. W. i P. W. zmarli po wydaniu decyzji z [...] stycznia 2015 r., a przed wydaniem decyzji z [...] listopada 2018 r., to w stosunku do tych osób organ odwoławczy nie mógł skierować decyzji zaskarżonej niniejszą skargą. Wobec wydania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju zaskarżonej decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Sąd nie badał jej merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za przedwczesne i nie odnosił się do zarzutów skargi. Sąd miał na uwadze to, że zgodnie z art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie okoliczności sprawy nie uzasadniają zastosowania tego przepisu. W niniejszej sprawie refleksem skierowania zaskarżonej decyzji do osób zmarłych (co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, z uwagi na wystąpienie podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa) jest pozbawienie ich spadkobierców udziału w postępowaniu odwoławczym. Mając zaś na uwadze zasadę "dwuinstancyjności" postępowania (art. 15 kpa) spadkobiercy stron, którzy wchodzą do postępowania z mocy samego prawa (art. 30 § 4 kpa), muszą mieć zapewniony udział także w postępowaniu odwoławczym i możliwość przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie z udziałem spadkobierców zmarłych B. W. i P. W. W zależności od okoliczności organ podejmie stosowny akt. Dodatkowo organ powinien mieć na względzie, że przed wszczęciem niniejszego postępowania sądowego, tj. [...] marca 2019 r. zmarła inna strona postępowania W. W. Jej następstwo prawne po byłych właścicielach spornej nieruchomości J. i W. W. wynika z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] lipca 1991 r. sygn. akt III Ns [...]. O tym fakcie powiadomił Sąd Prezydent Miasta [...] pismem z [...] listopada 2020 r. Zatem także z udziałem spadkobierców W. W. należy przeprowadzić postępowanie odwoławcze. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 119 pkt 1 i art. 120 ppsa orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).