I OSK 1757/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1112/19 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 lipca 2019 r. nr WS-VI.7534.3.155.2015.BK w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla punkt I (pierwszy) i punkt II (drugi) zaskarżonej decyzji; 3. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1112/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 lipca 2019 r. znak WS-VI.7534.3.155.2015.BK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 17 sierpnia 2015 r. nr WGM-RGN.6821.1.1.2011 (dalej decyzja z 17 sierpnia 2015 r.) Prezydent Miasta Nowego Sącza (dalej organ I instancji) orzekł: 1. o zwrocie na rzecz Z.O. nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...] m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność Gminy K.; 2. o braku zwrotu na rzecz Gminy K. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nr [...], położoną w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K.; 3. o tym, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości, stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności przywróconego w drodze orzeczenia o zwrocie na rzecz Z.O. do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...] m. K Odwołanie złożyła Gmina Kraków (dalej Gmina bądź skarżąca) podnosząc że tezy o zbędności nieruchomości, na której organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, nie podparto żadnym materiałem dowodowym, tak w zakresie dokładnego przeznaczenia działki nr [...] (brak planu realizacyjnego), jak i ustaleniami faktycznymi w zakresie nakładów poczynionych na nieruchomości. Organ I instancji przyjął wyłącznie na podstawie oględzin w terenie, że owa nieruchomość stała się zbędna, co w ocenie Gminy stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 kpa, obligujących organ do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie i rzetelnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności. Zdaniem Gminy organ I instancji naruszył art. 140 ust. 4 ustawy [z dnia 21 sierpnia 1997 r.] o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm., dalej ugn], bowiem niezasadnie przyjął, że wartość przedmiotowej nieruchomości uległa zmniejszeniu, bowiem uwzględniono w tym zakresie okoliczności wynikające tylko i wyłącznie z upływu czasu, których nie sposób uznać za działania podjęte bezpośrednio i celowo na nieruchomości. Decyzją z 4 czerwca 2016 r. nr WS-VI.7534.3.155.2015.MK (dalej decyzja z 4 czerwca 2016 r.) Wojewoda Małopolski (dalej Wojewoda) uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z 17 sierpnia 2015 r. nr WGM-RGN.6821.1.1.2011 i odmówił zwrotu na rzecz Z.O. nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. P. Wyrokiem z 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 841/16 (dalej wyrok II SA/Kr 841/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję z 4 czerwca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 120/17 (dalej wyrok I OSK 120/17) oddalił skargę kasacyjną od wyroku II SA/Kr 841/16. Wojewoda Małopolski, rozpatrując ponownie odwołanie, decyzją z 22 lipca 2019 r. nr WS-VI.7534.3.155.2015.BK, na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. "121" [winno być "2204"] ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 [i art. 138 § 2] kpa: I. uchylił pkt 1 zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z 17 sierpnia 2015 r. nr WGM-RGN.6821.1.1.2011 i w tym zakresie orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2, obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., na rzecz M.Z., zam. ul. [...]; II. uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z 17 sierpnia 2015 r. nr WGM-RGN.6821.1.1.2011 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; III. uchylił pkt 3 zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z 17 sierpnia 2015 r. nr WGM-RGN.6821.1.1.2011 i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji [k. 75-71 akt Wojewody]. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość (część parceli l. kat. [...], b. gm. kat. P., stanowiąca poprzednio własność A.O.), odpowiadająca obecnie działce nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 4 stycznia 1956 r. L.dz.Sa.IV-58-291/55 (dalej orzeczenie z 4 stycznia 1956 r.), wydanym w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. z 1952 r. nr 4 poz. 31), z przeznaczeniem pod budowę szkoły i boiska, zaś z wnioskiem [z 28 stycznia 2008 r.] o jej zwrot wystąpiła jedyna spadkobierczyni poprzedniego właściciela, Z.O. [k. 14-13, 12, 6-1 akt Prezydenta]. Przedmiotowa nieruchomość stanowi nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 2 ugn. Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (dalej wyrok P 38/11) - jak wskazuje się w orzecznictwie, w tym w "wydanym w przedmiotowej sprawie" [wyrok II SA/Kr 746/15 zapadł w innej sprawie, z udziałem innych stron, dotyczył innej nieruchomości, położonej w innym mieście - cbosa; uwaga NSA] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 746/15 - jest to, że art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn - w zakresie wskazanych tam terminów - nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2). W zapadłym w przedmiotowej sprawie wyroku II SA/Kr 841/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylając decyzję z 4 czerwca 2016 r., wskazał, że: "Co do zasady można zgodzić się z organem, iż zachowanie terenu zielonego na części terenu wywłaszczonego pod budowę szkoły można by uznać za realizację celu wywłaszczenia, jako realizację zieleni przyszkolnej, co stanowiło by podstawę do odmowy jej zwrotu. Warunkiem jednakże takich ustaleń było by wykazanie, iż po dokonaniu wywłaszczenia cel ten został zrealizowany tj. że na terenie przyległym do szkoły dokonano nasadzeń i teren ten był wykorzystywany dla celów szkolnych i we władaniu szkoły. W postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonych nie chodzi tylko o ustalenie celu wywłaszczenia, ale też a może przede wszystkim, czy cel ten został zrealizowany. Realizacja celu wywłaszczenia to zagospodarowanie terenu i jego późniejsze wykorzystanie zgodne z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Organ II instancji nie mógł ustalić czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia na podstawie pism z 1954 r. skoro wywłaszczenie nastąpiło w 1956 r. tj. dwa lata później. Pisma te co najwyżej dookreślały przyszły cel wywłaszczenia ale w żadnym razie nie można przyjąć w oparciu o te zapisy, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia tj. iż na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości (aktualnie działka nr [...]) dokonano nasadzeń, ewentualnie pielęgnowano zieleń już istniejącą a teren ten był wykorzystywany dla celów szkolnych i przez szkołę administrowany. Takich ustaleń organ II instancji jednak nie dokonał. Przeciwnie, materiał dowodowy wskazuje, że jest to działka nr [...] to teren ogrodzony, także od strony zachodniej czyli od terenu szkoły. Organ nie poczynił nawet starań by ustalić, kiedy, przez kogo i za czyją zgodą ogrodzenie od strony szkoły było wykonane. Ma to podstawowe znaczenie, gdyż aktualny stan faktyczny jest taki, że teren ten nie jest wykorzystywany jako teren szkolny. Ustalić należało zatem czy kiedykolwiek teren działki nr [...] był wykorzystywany dla celów szkolnych i przez tę szkołę administrowany. Skoro teren szkoły jest ogrodzony, należało ustalić kiedy ogrodzenie to powstało i czy od początku obejmowało fragment nieruchomości wzdłuż granicy działki nr [...]. (...). Tylko bowiem pozytywne ustalenie tej okoliczności uzasadniało by stanowisko, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany". Celem dokonania ustaleń wskazanych przez Sąd I instancji, pismem z 2 października 2018 r., Wojewoda zwrócił się do Szkoły Podstawowej nr [...] w K. o udzielenie informacji czy działka nr [...] była kiedykolwiek wykorzystywana na potrzeby szkoły i znajdowała się w jej władaniu oraz o wskazanie osób (byłych dyrektorów szkoły, kadry nauczycielskiej, absolwentów), które mogą posiadać informacje dotyczące sposobu wykorzystania ww. działki na potrzeby szkoły, które mogłyby zostać przesłuchane w charakterze świadka na tę okoliczność. W odpowiedzi Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w K. pismem z 22 października 2018 r. wskazała, że: "w dokumentacji szkolnej nie ma informacji na temat wykorzystywania przedmiotowej działki nr [...] dla celów szkolnych. Nie ma też dokumentów, które wskazywałyby, aby teren działki był kiedykolwiek administrowany przez szkołę. Nie posiadamy także informacji na temat okoliczności powstania ogrodzenia ww. działki; z terenu administrowanego przez szkołę nie ma bezpośredniego wstępu na teren działki nr [...]. Równocześnie nadmieniam, że nie są mi znane osoby, które mogłyby posiadać informacje w przedmiotowej sprawie". Pismem z 2 października 2018 r. Wojewoda wystąpił do Urzędu Miasta Krakowa z zapytaniem kiedy i przez kogo zostało wykonane ogrodzenie oddzielające teren Szkoły Podstawowej nr [...] od wnioskowanej do zwrotu działki nr [...]. Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa pismem z "3" [winno być "17"; k. 65 akt Wojewody] października 2018 r. poinformował, że: "zgodnie z danymi posiadanymi przez Urząd oraz kwerendą rejestru systemu SOS oraz rejestru Referatu Archiwum Urzędu Miasta Krakowa co do inwestycji, której dotyczy zapytanie, nie stwierdzono wydania decyzji pozwolenia na budowę dla przedmiotowej działki oraz nie stwierdzono wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny lub zmieniającej pozwolenie na budowę. Kwerenda rejestrów nie wykazała również zgłoszenia zamiaru wykonania robot budowlanych dla przedmiotowej inwestycji. W związku z powyższym tut. Urząd nie posiada wiedzy co do zagadnienia poruszonego w ww. piśmie". Do chwili wydania niniejszego rozstrzygnięcia nie uzyskano odpowiedzi na prośbę zawartą w piśmie z 2 października 2018 r., skierowaną do M.Z., o udzielenie informacji czy posiada wiedzę o sposobie wykorzystywania terenu działki nr [...] po wywłaszczeniu; kiedy i przez kogo zostało wykonane ogrodzenie oddzielające teren Szkoły Podstawowej nr [...], znajdującej się na ul. [...] w K. od wnioskowanej do zwrotu działki nr [...]; o wskazanie osób, które mogą posiadać informacje w jaki sposób wykorzystywany był teren ww. działki po wywłaszczeniu oraz budowy ogrodzenia, które mogłyby zostać przesłuchane w charakterze świadka na tę okoliczność. W ocenie Wojewody działka nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia określony jako budowa szkoły i boiska. Wynika to z całokształtu zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, uzupełnionego we wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zakresie przez organ odwoławczy, który uznać należy za kompletny i wiarygodny. Prezydent Miasta Nowego Sącza ustalił, że na podstawie dokonanych w toku postępowania oględzin nieruchomości (21 maja 2013 r.), cel wywłaszczenia określony jako budowa szkoły wraz z boiskiem został zrealizowany m.in. na części dawnej parceli l. kat. [...], lecz nie w granicach obecnej działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., na której - jak wynika z ustaleń ww. oględzin: "znajduje się 7 wysokich drzew oraz kilka mniejszych (...) porośnięta jest koszoną trawą i samosiejkami. Ogrodzenie znajdujące się na granicy zachodniej oddziela przedmiotową nieruchomość od terenu należącego do szkoły. (...) na działce nie ma obiektów budowlanych, a znajdujące się na działce drzewa mają od 40 cm średnicy (grusza) do 80 cm średnicy (jesion). Dostęp do nieruchomości jest możliwy wyłącznie od strony posesji przy ulicy [...]". W protokole ww. oględzin wskazano, że granicę zachodnią tej działki w części ok. 2/5 długości tworzy boczna ściana budynku należącego do szkoły znajdującej się na działce sąsiedniej (od strony zachodniej). Wojewoda stwierdził, że na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] faktycznie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a zatem nieruchomość ta stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia. Realizacja celu wywłaszczenia w omawianym przypadku polegać musiała na przeprowadzeniu zorganizowanych działań zmierzających do zagospodarowania tego terenu dla celów szkolnych, w takim znaczeniu, w jakim wyłożył to Sąd w wyroku II SA/Kr 841/16. Z dokumentów pozyskanych przez Wojewodę nie wynika, by na terenie przyległym do szkoły dokonano jakichkolwiek nasadzeń, ewentualnie by pielęgnowano zieleń już istniejącą, a teren ten był wykorzystywany dla celów szkolnych i we władaniu szkoły. Wręcz przeciwnie, materiał dowodowy wskazuje, że działka nr [...] to ogrodzony od strony zachodniej teren szkoły, na który nie ma bezpośredniego wstępu z terenu administrowanego przez szkołę, a ogrodzenie od strony szkoły wzniesiono w trakcie budowy szkoły, na co wskazał P.Z., pełnomocnik Z.O., podczas oględzin nieruchomości dnia 21 maja 2013 r. [k. 169-167 akt Prezydenta]. Wojewoda uznał, że decyzja I instancji w przedmiocie zwrotu omawianej nieruchomości jest prawidłowa. Z uwagi na zmiany podmiotowe, jakie nastąpiły w okresie między zaskarżoną decyzją, a rozstrzygnięciem odwoławczym (w dniu 18 stycznia 2017 r. zmarła Z.O.; spadek po niej zgodnie z postanowieniem z 12 lipca 2017 r. I Ns 318/17/S Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie nabyła w całości M.Z. [k. 54 akt Wojewody]); należało uchylić pkt 1 zaskarżonej decyzji i orzec uwzględniając aktualny stan faktyczny. Wojewoda wskazał, że zgodnie z poglądem z wyroku NSA z 23.7.2009 r. I OSK 798/08, nie można podzielić stanowiska (...) że zgodnie z art. 140 ust. 1 i art. 142 ugn decyzja o zwrocie nieruchomości powinna orzekać również o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania. Skoro oba te elementy stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne, które podobnie jak w przypadku wywłaszczenia, gdzie istnieje jako bezwzględna zasada ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu, muszą zawsze być rozstrzygane łącznie w decyzji, to stwierdzenie wadliwości i uchylenie jednego z nich winno zawsze pociągać za sobą wzruszenie całej decyzji. Analogiczne stanowisko w tej kwestii, zawarte w wyroku NSA z: 11.6.1992 r. SA/Po 431/92 i 22.11.1994 r. IV SA 1434/93 sformułowano pod rządami poprzedniej ustawy, a więc w odmiennym stanie prawnym. Art. 69 ust. 2 ustawy [29 kwietnia 1985 r.] o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [Dz. U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm., dalej ugg bądź ustawa o gospodarce gruntami] stanowił wtedy, że: Decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie recypowała tego uregulowania, co oznacza, że aktualnie nie ma przeszkód, by decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania" (stanowisko takie wynika również z wyroków: WSA w Gdańsku z 13.8.2009 r. II SA/Gd 302/09; WSA w Krakowie z 7.8. 2012 r. II SA/Kr 750/12 i NSA z 24.6.2014 r. I OSK 2876/12). Aprobując powyższe wywody Wojewoda zwrócił uwagę na treść art. 136 ust. 3 zd. 3 ugn, który stanowi, że warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Kwestia orzeczenia o zwrocie nieruchomości oraz o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania z tego tytułu niekoniecznie musi stanowić przedmiot rozstrzygnięcia ujętego w jednej decyzji administracyjnej (choć najczęściej tak właśnie będzie). W przeciwieństwie do art. 119 ust. 1 pkt 7 ugn, zgodnie z którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, poza elementami określonymi w art. 107 § 1 kpa, winna zawierać ustalenie wysokości odszkodowania, oraz art. 129 ust. 1 ugn, stanowiącego, że odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5, przepisy art. 136 ust. 3 zd. 3 i art. 140 ugn nie przewidują wprost wymogu jednoczesnego orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i o rozliczeniach wynikających z art. 140 (mowa jest jedynie o tym, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, co może wszak nastąpić już po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie nieruchomości). Istotne w przedmiotowej sprawie jest, że kwestia rozliczeń z tytułu zwrotu nieruchomości została w zaskarżonej decyzji oparta w znacznej mierze na ustaleniach operatu szacunkowego z 6 grudnia 2014 r. (dalej operat) sporządzonego przez Biuro Usług Technicznych i Ekspertyz "[...]" s.c. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 3 ugn). Zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509), która weszła w życie z dniem 1 września 2017 r., wprowadzone zostało nowe brzmienie m. in. ust. 4 art. 156 ugn: "Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154". Zgodnie z treścią tej regulacji po upływie wskazanego okresu operat szacunkowy może być nadal wykorzystywany po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, który ten dokument sporządził, co do zasady, w kolejnych 12 miesiącach. Znowelizowany art. 156 ust. 4 ugn zawiera jednoznaczne wskazanie co do momentu czasowego, od którego należy liczyć okres, w którym operat szacunkowy może być nadal wykorzystywany po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. W tym zakresie zawarto odesłanie do art. 156 ust. 3 ugn, zawierającego ogólną zasadę dotyczącą ram czasowych możliwości wykorzystania danego operatu szacunkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego obejmuje kolejne 12 miesięcy licząc od zakończenia okresu, w którym ten operat szacunkowy mógł być wykorzystany zgodnie z art. 156 ust. 3 ugn. Od 1 września 2017 r. prawnie dopuszczalna jest możliwość dokonania potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego wyłącznie jeden raz, a co za tym idzie teoretycznie ważność operatu szacunkowego może być zatem wydłużona maksymalnie do 24 miesięcy. Aktualnie obowiązujące regulacje nie przewidują możliwości przedłużenia ważności operatu szacunkowego o kolejne okresy. Przepisy prawa nie zabraniają rzeczoznawcy majątkowemu dokonania potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego po upływie 24 miesięcy od daty jego sporządzenia, jednakże w takim przypadku rzeczoznawca majątkowy może dokonać potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego wyłącznie na datę nieprzekraczającą upływu 24 miesięcy od daty sporządzenia tego dokumentu. W operacie z 6 grudnia 2014 r., w sposób sprzeczny z art. 140 ust. 4 ugn ustalono, że wartość przedmiotowej nieruchomości uległa zmniejszeniu w stosunku do jej wartości z dnia wywłaszczenia, co wynika z przytoczonych na wstępie i zasługujących na aprobatę zarzutów odwołania. Organ I instancji oparł się na operacie z 6 grudnia 2014 r., w związku z powyższym obecnie brak możliwości dalszego wykorzystania tego operatu, co również powoduje bezcelowość dokonywania przez tutejszy organ prawidłowości jego sporządzenia. Przy ponownym prowadzeniu przedmiotowego postępowania organ I instancji winien zwrócić uwagę na to, by wyliczenia należnego do zwrotu odszkodowania (waloryzacja) znalazły szczegółowe, matematyczne i prawne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zawarte w uzasadnieniu organu I instancji dane dotyczące tej kwestii uznać należy za niewystarczające i niepoddające się weryfikacji. Wojewoda uchylił punkt 2 decyzji z 17 sierpnia 2015 r. i w tym zakresie sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie ujęte w punkcie III sentencji niniejszej decyzji dotyczy kwestii, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji, lecz wynika wprost z przepisów prawa, a zatem nie powinna znaleźć się w jej wyrzeczeniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Gmina Miejska Kraków [reprezentowana przez r. pr. Wojciecha Musialika], zarzucając decyzji z 22 lipca 2019 r. naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 kpa przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie kwestionując zbędności spornej nieruchomości, lecz nie zgadzając się ze stanowiskiem organu odwoławczego co do prawidłowości zamieszczenia w zaskarżonej decyzji ostatecznego orzeczenia o zwrocie nieruchomości przy braku ostatecznego orzeczenia o zwrocie odszkodowania, która to sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność ponownego sporządzenia operatu szacunkowego. Podkreślono naruszenie interesów majątkowych gminy w sytuacji, gdy jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości, a nie ma zwrotu kwoty odszkodowania. W takim przypadku niedopuszczalne jest częściowe orzeczenie o uchyleniu i orzekanie co do istoty sprawy, a w pozostałym o uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia. [Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktu I i II; k. 3-7 akt II SA/Kr 1112/19]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko [k. 11-12 akt II SA/Kr 1112/19]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem II SA/Kr 1112/19 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że "kwestia zbędności nieruchomości została należycie ustalona i rozstrzygnięta, zaś zarzuty skargi odnoszące się do błędnego rozdzielenia orzeczenia o zwrocie nieruchomości i zwrocie odszkodowania, zasługują na uwzględnienie" (s. 7 akapit 4 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1112/19 - k. 52). Wojewoda, zgodnie ze wskazaniami wyroku II SA/Kr 841/16, dokładnie i w sposób wyczerpujący zbadał istotę sprawy, w tym sporną przesłankę zbędności na cel wywłaszczenia w zakresie przedmiotowej nieruchomości. W szczególności istotnym było ustalenie, że działka nr [...] nie była wykorzystywana na potrzeby szkoły i nie znajdowała się w jej władaniu tj. dla celów szkolnych. Nie ujawniono dokumentów, które wskazywałyby, by teren działki był kiedykolwiek administrowany przez szkołę. Z terenu administrowanego przez szkołę nie ma bezpośredniego wstępu na teren działki nr [...]. Nie stwierdzono wydania decyzji pozwolenia na budowę dla tej działki; nie stwierdzono wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny lub zmieniającej pozwolenie na budowę. Kwerenda rejestrów nie wykazała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dla przedmiotowej inwestycji. Oględziny nieruchomości 21 maja 2013 r. wskazały, że cel wywłaszczenia określony jako budowa szkoły wraz z boiskiem został zrealizowany jedynie na części dawnej parceli l. kat. 92, ale nie w granicach obecnej działki nr [...]; na tej działce znajdują się jedynie drzewa, a teren porośnięty jest koszoną trawą i samosiejkami. Ogrodzenie znajdujące się na granicy zachodniej oddziela działkę nr [...] od terenu należącego do szkoły. Na działce nie ma obiektów budowlanych. Dostęp do nieruchomości jest możliwy wyłącznie od strony posesji przy ul. [...]. Granicę zachodnią tej działki w ok. 2/5 długości tworzy boczna ściana budynku należącego do szkoły znajdującej się na działce sąsiedniej (od strony zachodniej). Z dokumentów pozyskanych przez organ odwoławczy nie wynika, by na terenie przyległym do szkoły dokonano jakichkolwiek nasadzeń, ewentualnie by pielęgnowano zieleń już istniejącą, a teren ten był wykorzystywany dla celów szkolnych i we władaniu szkoły. Realizacja celu wywłaszczenia w omawianym przypadku polegać musiała na przeprowadzeniu zorganizowanych działań zmierzających do zagospodarowania tego terenu dla celów szkolnych, jak precyzyjnie wskazano w wiążącym organy wyroku II SA/Kr 841/16. W zakresie zarzutów skargi odnoszących się do nieprawidłowego rozdzielenia orzeczenia o zwrocie nieruchomości i zwrocie odszkodowania, przy rozstrzyganiu kasatoryjnym w tej drugiej kwestii, Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, że zgodnie z art. 140 ust. 1 i art. 142 ugn decyzja o zwrocie nieruchomości nie musi orzekać o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania, ponieważ oba te elementy stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne. W decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5, art. 136 ust. 3 zd. 3 i art. 140 ugn nie przewidują wprost wymogu jednoczesnego orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i o rozliczeniach wynikających z art. 140 (mowa jest jedynie o tym, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, co może wszak nastąpić już po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie nieruchomości). Wynika z tego, że jedynie w przypadku wywłaszczenia istnieje jako bezwzględna zasada ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania, co z kolei oznacza że w przypadku stwierdzenia wadliwości i uchylenie jednego z nich winno zawsze pociągać za sobą wzruszenie całej decyzji (wyrok NSA z 23.7.2009 r. I OSK 798/08, a także art. 119 ust. 1 pkt 7 ugn, zgodnie z którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, poza elementami określonymi w art. 107 § 1 kpa winna zawierać ustalenie wysokości odszkodowania). W powołanych w skardze Gminy wyrokach NSA z: 11.6.1992 r. SA/Po 431/92; 22.11.1994 r. IV SA 1434/93 sformułowano inne stanowisko, jednak dotyczyło to poprzedniej ustawy, a więc odmiennego stanu prawnego względem kontrolowanej sprawy. Art. 69 ust. 2 ugg stanowił wtedy, że decyzja o zwrocie nieruchomości winna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot. Nowa ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przejęła tego uregulowania, co oznacza, że aktualnie nie ma przeszkód, by decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania (wyroki: WSA w Gdańsku z 13.8.2009 r. II SA/Gd 302/09; WSA w Krakowie z 7.8.2012 r. II SA/Kr 750/12 i NSA z 24.6.2014 r. I OSK 2876/12). Z uwagi na jasność i precyzyjność powołanych przepisów, podnoszona w skardze argumentacja dotycząca kwestii ochrony interesów majątkowych gminy nie może być uwzględniona. Skoro zaistniały podstawy do uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy zwrotu odszkodowania ze względu na kwestię operatu biegłego, prawidłowe było rozdzielenie tejże sprawy zwrotu odszkodowania, od sprawy zwrotu nieruchomości co do której organ orzekł reformatoryjnie (s. 8 akapit przedostatni uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1112/19 - k. 53). Skargę kasacyjną wywiodła Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez r. pr. Wojciecha Musialika, zaskarżając wyrok II SA/Kr 1112/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 138 § 1 kpa przez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracji orzekały o zwrocie nieruchomości bez jednoczesnego orzeczenia zwrotu odszkodowania, a co za tym idzie nie wywiązanie się z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; b. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 [lit.] c ppsa przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 kpa przez błędne uznanie, że nie nastąpiło naruszenie ww. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy takie naruszenie miało miejsce; 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z: a. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który w zd. 3 stanowi, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, przez uznanie że nie zachodzi potrzeba ustalenia w toku niniejszego postępowania obowiązku zwrotu odszkodowania; b. art. 140 ust. 1 i art. 142 ugn przez przyjęcie, że decyzja o zwrocie nieruchomości nie musi orzekać o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenia na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zarzuty 2.a i 2b. z uwagi na ich charakter wymagały ich łącznego rozpoznania. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 136 ust. 3 i w zw. z art. 140 ust. 1 i art. 142 [ust. 1] ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) okazały się zasadne. W powołanym przez Sąd I instancji wyroku z 23.7.2009 r. I OSK 798/08 Naczelny Sąd Administracyjny w nie podzielił stanowiska Gminy Miejskiej Kraków, że zgodnie z art. 140 ust. 1 i art. 142 ugn decyzja o zwrocie nieruchomości winna orzekać również o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania. Skoro oba te elementy stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne, które podobnie jak w przypadku wywłaszczenia, gdzie istnieje jako bezwzględna zasada ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu, muszą zawsze być rozstrzygane łącznie w decyzji, to stwierdzenie wadliwości i uchylenie jednego z nich powinno zawsze pociągać za sobą wzruszenie całej decyzji. Jednakże w wyroku I OSK 798/08 Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawił argumentów, które wskazywałyby na dopuszczalność odrębnego rozstrzygnięcia jedną decyzją o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a drugą decyzją o rozliczeniach z tym związanych, skoro ustawodawca jednoznacznie wskazuje w art. 142 ust. 1 ugn, że "O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji", obejmując wzajemne roszczenia o których stanowi art. 140 ust. 1-5 i art. 141 ust. 1, i 2 ugn. Ponieważ decyzję I instancji wydał Prezydent Miasta Nowy Sącz, wyznaczony na podstawie art. 142 ust. 2 ugn przez Wojewodę Małopolskiego postanowieniem z 26 maja 2011 r. (k. 126 akt Prezydenta), przeto ustęp 2 art. 142 ugn nie mógł być wzorcem kontroli w sprawie, zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzut 2.b skargi kasacyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 140 ust. 1 i art. 142 ust. 1 ugn. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku I OSK 798/08 zauważył, że analogiczne stanowisko w tej kwestii, zawarte w wyroku NSA z: 22.11.1994 r. IV SA 1434/93 i 11.6.1992 r. SA/Po 431/92 zostało sformułowane pod rządami poprzedniej ustawy, a więc w odmiennym stanie prawnym. Art. 69 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił wtedy, że: Decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie recypowała tego uregulowania, co oznacza, że aktualnie nie ma przeszkód, by decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stanowiska tego nie podziela. Przeciwko wykładni zaprezentowanej w wyroku II SA/Kr 1112/19 przemawia wynik wykładni językowej, systemowej i celowościowej powołanych przepisów. W art. 136 ust. 3 zd. 3 ugn ustawodawca postanowił: "...Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140". Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że "W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania" (art. 140 ust. 1 ugn). W doktrynie przyjmuje się, że art. 140 ust. 2 ugn ustanawia obowiązek waloryzacji zwracanego odszkodowania. Wysokość zwaloryzowanego odszkodowania nie może być wyższa niż wartość rynkowa zwracanej nieruchomości w dniu zwrotu. Starosta, orzekając o zwrocie nieruchomości, obowiązany jest do: a. dokonania waloryzacji odszkodowania, b. ustalenia wartości nieruchomości na podstawie operatu rzeczoznawcy. Dopiero zestawienie i porównanie tych dwu wartości pozwoli na ocenę zaistnienia przesłanek z art. 140, a w tym ocenę, czy zwaloryzowane odszkodowanie nie przewyższa wartości rynkowej nieruchomości. Ta sama zasada ma miejsce przy zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości (art. 140 ust. 3), przy czym zwracaną kwotę ustala się proporcjonalnie do powierzchni nieruchomości (E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 813, uw. 2). Rozliczenie nakładów poczynionych po wywłaszczeniu stanowi rozliczenie wartości własności nieruchomości, dlatego w myśl art. 21 Konstytucji RP, obie własności - i ta publiczna powstała po wywłaszczeniu i ta niepubliczna mająca powstać w wyniku zwrotu - podlegają równej ochronie, która wyraża się właśnie w tym, że niewykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia powoduje jej zwrot, ale zwrot ten następuje w stanie z dnia zwrotu, a nie w stanie z dnia wywłaszczenia. Roszczenie o zwrot nieruchomości nie jest bowiem obowiązkiem lecz uprawnieniem byłego właściciela, dlatego właściciel zgłaszając to roszczenie były właściciel ponosi koszt rozliczenia wartości własności, jaką otrzymuje (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 986, nb 5). Rozłożenie na raty należności z tytułu zwrotu odszkodowania następuje na wniosek zainteresowanego (art. 141 ust. 1). Wyłączona jest możliwość rozłożenia odszkodowania na raty z urzędu. Użyte w tym przepisie wyrażenie "mogą być" oznacza, że po pierwsze, jest to rozstrzygnięcie podejmowane przez organ (starostę), po drugie, że rozstrzygnięcie to (pozytywne lub negatywne) musi być zamieszczone w decyzji o zwrocie. Rozstrzygnięcie to więc jest integralną częścią decyzji i jako takie może być przedmiotem odrębnego odwołania, wniesionego przez zainteresowanego, a następnie nawet skargi do sądu administracyjnego (E. Mzyk - op. cit., s. 814, uw. 1). O ile uprawnieniem osoby uzyskującej zwrot nieruchomości jest możliwość zawnioskowania o rozłożenie spłaty stosownych zobowiązań na raty, o tyle organ orzekający jest obowiązany dla zabezpieczenia roszczeń podmiotu publicznoprawnego z tego tytułu orzec w decyzji o zwrocie, o formie tych zabezpieczeń. Zabezpieczenie spłaty należności stosuje się zawsze, również wtedy, gdy stosowne należności nie zostały rozłożone na raty, ponieważ w chwili wydawania decyzji o zwrocie nie jest oczywiste, czy należności te zostaną uiszczone w określonym terminie od dnia, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna (M. Wolanin - op. cit., s. 991, nb 4). "O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji" (art. 142 ust. 1 ugn). W doktrynie trafnie wskazuje się, że postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej jest postępowaniem administracyjnym, które kończy decyzja administracyjna, w której zamieszcza się wszystkie rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu nieruchomości lub jej części, rozliczenia wypłaconego w przeszłości odszkodowania za wywłaszczenie, uiszczonej dopłaty i nadanej nieruchomości zamiennej, rozłożenia spłaty należności na raty i zabezpieczenia ich spłaty. Decyzja o zwrocie nieruchomości lub jej części jest aktem władztwa publicznego, rozstrzygającym o wielu kwestiach o charakterze cywilnoprawnym. W decyzji tej rozstrzyga się o przeniesieniu wywłaszczonych w przeszłości praw rzeczowych na rzecz uprawnionych osób (M. Wolanin - op. cit., s. 992, nb 1). Art. 136 ust. 3 określa kolejny warunek zwrotu nieruchomości, którym jest zwrot odszkodowania, a także nieruchomości zamiennej, jeżeli osoba wywłaszczona otrzymała taką nieruchomość. Wynikają z tego określone konsekwencje. Ustawodawca przesądził, że w jednej decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości należy zamieścić także postanowienie o obowiązku zwrotu nie tylko odszkodowania, lecz także o obowiązku zwrotu nieruchomości zamiennej (E. Mzyk - op. cit., s. 803, uw. 7). Z brzmienia powołanych przepisów wynika jednoznaczna wola ustawodawcy, by starosta jedną decyzją orzekł o zwrocie nieruchomości (bądź jej części) poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy jak i o zwrocie Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego ustalonego w decyzji odszkodowania a także nieruchomości zamiennej, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania, jak i o wzajemnych rozliczeniach Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z poprzednim właścicielem lub jego spadkobiercą; o ewentualnym rozłożeniu należności, o których mowa w art. 140 na raty i o stosownym zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140 (art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 ust. 1-5 i art. 141 ust. 1 i 2 oraz art. 142 ust. 1 ugn). Celem tej regulacji jest jak najlepsza ochrona interesów obu stron tego stosunku materialnoprawnego. Wpis ostrzeżenia w księdze wieczystej o toczącej się sprawie przed organem administracji publicznej o zwrot nieruchomości bądź przed sądem administracyjnym, kontrolującym to postępowanie nie jest możliwy. Nakazać wpisanie ostrzeżenia w księdze wieczystej może jedynie sąd powszechny (art. 755 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postepowania cywilnego w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kontrolowanej decyzji - Dz. U. z 2018 r. poz. 1360 ze zm., ostatnia zm. poz. 756, dalej kpc) i to w szczególnych rodzajach postępowań przed sądem powszechnym. Art. 755 kpc stosuje się do roszczeń, które nie mają charakteru roszczeń pieniężnych, np.: o wydanie nieruchomości, o wykonanie czynności przez dłużnika i nieprzeszkadzanie czynności wierzyciela (np. art. 1041, 1046, 1049-10511), o ustanowienie służebności drogi koniecznej, o przeniesienie własności nieruchomości mającej urządzoną księgę wieczystą, o usunięcie niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (T. Ereciński w: T. Ereciński, J. Gudowski, Kodeks postepowania cywilnego. Komentarz, T. IV, Wolters Kluwer 2016, s. 791-793, uw. 3, 4, 6, 7). Sąd I instancji nie wskazał, do jakiego organu i z wnioskiem opartym o jaki przepis, Gmina mogłaby wystąpić, by "zastrzeżenie o toczącej się sprawie wpisać jako ostrzeżenie w księdze wieczystej". Sąd I instancji nietrafnie uznał, że "Z uwagi na jasność i precyzyjność powołanych przepisów, podnoszona w skardze argumentacja dotycząca kwestii ochrony interesów majątkowych gminy nie może być uwzględniona" (s. 8 akapit przedostatni uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1112/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 ust. 1 i art. 142 ust. 1 ugn jasno i precyzyjnie wskazują, że "O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji", a "W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania". Brak jest podstaw prawnych, by zasada całościowego orzekania o zwrocie nieruchomości i wzajemnych rozliczeniach między poprzednim właścicielem lub jego spadkobiercą a Skarbem Państwa lub właściwą jednostką samorządu terytorialnego, doznała ograniczenia w postępowaniu odwoławczym. Za wykładnią przyjętą przez Sąd I instancji nie przemawia przywołany w uzasadnieniu wyroku II SA/Kr 1112/19 wyrok NSA z 24.6. 2014 r. I OSK 2876/12, Lex 1493700, który zapadł w specyficznej sytuacji procesowej. Wyrokiem I OSK 2876/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu Małopolskiego od wyroku z 7.8.2012 r. II SA/Kr 750/12, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w punkcie I sentencji uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 marca 2012 r. w części uchylającej poprzedzającą ją decyzję z dnia 15 listopada 2011 r. nr (...), (sprostowaną postanowieniem z dnia (...) listopada 2011 r.), którą Starosta Krakowski orzekł: w punkcie 1 o zwrocie działki nr (...) o pow. 0,3635 ha, na rzecz: ....; a w punkcie II sentencji oddalił skargę w pozostałym zakresie (co do punktu 2 decyzji Starosty, że zwrot nieruchomości następuje nieodpłatnie). W uzasadnieniu wyroku II SA/Kr 750/12 Sąd I instancji wskazał, że w sprawie toczącej się od 1990 r. zapadł wyrok NSA-OZ w Krakowie i dwa wyroki WSA w Krakowie, z którymi wiązały się skutki - odpowiednio - z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 ze zm.) i art. 153 ppsa, co Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 2876/12 podzielił, wskazując że nadal aktualne są wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20.10.2009 r. II SA/Kr 1261/09. W uzasadnieniu wyroku I OSK 2876/12 NSA stwierdził, że nie doszło do skutecznego podważenia podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż w tym zakresie skarga kasacyjna nie eksponowała naruszenia przez Sąd meriti art. 138 § 2 kpa, w powiązaniu ze stosownym przepisem procedury sądowoadministracyjnej, a ten przepis został wskazany przezeń jako w istotny sposób naruszony przez organ odwoławczy. Co prawda pojawił się on w motywach skargi kasacyjnej, lecz w innym kontekście. Prowadzi to do konkluzji, że ustalony w zaskarżonym wyroku stan faktyczny i podany powód częściowego uchylenia zaskarżonej decyzji są w zasadzie przesądzone. W uzasadnieniu wyroku I OSK 2876/12 NSA wskazał, że art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40, dalej rod) przewiduje ochronę, o jakiej tu mowa w postaci odszkodowania i odtworzenia ogrodu, o ile dotychczasowy położony byłby na terenie podlegającym zwrotowi. Wedle brzmienia art. 26 ust. 3 rozstrzyganie tych kwestii następuje w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W art. 26 pod ustawodawca stanowił: "W przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie" (ust. 1). "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości" (ust. 3). Normatywna treść powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że także w przypadku likwidacji ROD ustawodawca nakazuje jedną decyzją o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości orzec o całokształcie stosunków związanych z ustaleniem wysokości odszkodowań i osobach uprawnionych do ich otrzymania oraz o zakresie i terminie obowiązków, o których mowa w art. 21 rod. W doktrynie trafnie wskazuje się, że wysokość odszkodowań i zakres obowiązków odtworzeniowych winny zostać określone w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (art. 26 ust. 3; A. Jakowlew w: A. Jakowlew, O. Kuc, Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych. Komentarz, LexisNexis 2014, uw. 4 do art. 26). W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd (wyrok NSA z 20.9.2018 r. I OSK 822/18, Lex 2555330 - który skład orzekający wyrokiem z 24.4.2019 r. I OSK 2224/18, Lex 2682081 podzielił), że orzeczenie co do określenia podmiotu będącego właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie, wysokości odszkodowań, osób uprawnionych do ich otrzymania oraz zakresu i terminu zawarcia umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do odpowiedniej nieruchomości, bądź założeniu nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków - stanowi integralną część decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Brak jest przy tym podstaw do twierdzenia, że na etapie postępowania odwoławczego możliwe jest rozdzielenie sprawy na dwa odrębne postępowania - jedno w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a drugie w przedmiocie szeroko rozumianych rozliczeń z ROD. Ustawodawca wprowadzając w art. 26 ust. 3 rod zintegrowany charakter decyzji przesądził o przedmiocie postępowania poprzedzającego jej wydanie. Skoro tak, to również przedmiotem postępowania odwoławczego, a tym samym decyzji wydanej w tym postępowaniu, są obie te materie. Jedynym wyjątkiem od przedstawionej zasady będzie sytuacja określona w art. 26 ust. 4 rod. Wiąże się ona jednak ze szczególnym przypadkiem, w którym przedmiotem odwołania jest jedynie część decyzji pierwszoinstancyjnej, a mianowicie ta, która dotyczy rozliczeń z ROD. W takim bowiem przypadku, pozostała część decyzji pierwszoinstancyjnej - w części niezaskarżonej, a dotyczącej orzeczenia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - stanie się prawomocna. Nie dojdzie tu do rozdzielenia postępowań na dwa odrębne, a jedynie do zawężenia przedmiotu postępowania odwoławczego z uwagi na określony przez stronę w odwołaniu zakres zaskarżenia. W konsekwencji, w przypadku rozpoznania takiego odwołania w oparciu o art. 138 § 2 kpa, przedmiotem dalszego postępowania będzie wówczas jedynie kwestia rozliczeń, o których mowa w art. 26 ust. 3 rod. Pogląd zaprezentowany w wyrokach I OSK 822/18 i I OSK 2224/18 co do zintegrowanego charakteru decyzji zwrotowej, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela, uznając go za użyteczny w sprawie I OSK 1757/20, mając na uwadze wykładnię systemową. W art. 69 ust. 2 ugg ustawodawca wskazał: "Decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot". Nie sposób uznać, że treść normatywna tego uregulowania nie została recypowana w art. 142 ust. 1 ugn, skoro została ona przez współczesnego ustawodawcę jeszcze rozszerzona i doprecyzowana. Brak jest dostatecznych argumentów, by trafne orzecznictwo NSA pod rządem ustawy o gospodarce gruntami (w tym wyroki NSA z: 11.6.1992 r. SA/Po 431/92 i 22.11.1994 r. IV SA 1434/93), przestało być aktualne pod rządem art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1-5, art. 141 ust. 1 i 2, art. 142 ust. 1 ugn. Odmienny wniosek nie wynika z art. 119 ust. 1 pkt 7 ugn. Dla dekodowania treści normatywnej relewantnych przepisów nie ma znaczenia zastosowana technika legislacyjna - czy ujęcie w odrębnych punktach koniecznych składników decyzji wywłaszczeniowej (art. 119 ust. 1 pkt 1-7 ugn; uprzednio art. 53 ust. 1 ugg), czy też wymienienie kolejno w jednym zdaniu koniecznych składników decyzji o zwrocie i rozliczeniach (art. 142 ust. 1 ugn bądź art. 26 ust. 3 rod; uprzednio art. 69 ust. 2 ugg). Wybór techniki legislacyjnej przyjętej w przypadku każdego z tych rodzajów decyzji wynika w istocie z pewnej tradycji legislacyjnej i nie różnicuje rezultatów wykładni każdego ze wskazanych przepisów. Zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) z uwagi na ich charakter i częściowe powtórzenie wzorców kontroli należało rozpoznać łącznie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa zawiera przeciwstawne normy wynikowe, regulujące sposób rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nieprawidłowo nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w związku z czym w sprawie doszło do błędnego zastosowania art. 151 ppsa. Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.] w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W zaskarżonej decyzji Wojewoda przywołał jako podstawę orzekania art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 kpa. Z uzasadnienia zarzutu 1.a wynika, że autor skargi kasacyjnej jako normę dopełnienia wskazał art. 138 § 1 pkt 2 kpa (wprost cytując stosowny fragment tego przepisu - s. 4 akapit przedostatni skargi kasacyjnej). W kontrolowanej sprawie Gmina wniosła odwołanie, skarżąc decyzję z 17 sierpnia 2015 r. w całości, wnosząc "o uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 17.08.2015 r...." (k. 3-3v akt Wojewody). Zatem obowiązkiem organu odwoławczego było rozpoznanie odwołania w całości i rozstrzygnięcie całej sprawy. W punkcie I decyzji z 22 lipca 2019 r. Wojewoda uchylił punkt 1 decyzji z 17 sierpnia 2019 r. i orzekł co do istoty sprawy - z uwagi na śmierć Z.O. dnia 18 stycznia 2017 r. (po wydaniu decyzji I instancji) i orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz M.Z. - spadkobierczyni Z.O. [- k. 54 akt Wojewody, która była spadkobierczynią A.O. i jego żony H.O. - k. 12 akt Prezydenta]. Skarżąca kasacyjnie trafnie wskazuje, że art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie dawał podstaw Wojewodzie do uchylenia punktu 2 decyzji z 17 sierpnia 2019 r. i przekazania sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Określone w art. 138 § 1 i 2 kpa rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego i nie dopuszczają możliwości wydania innej decyzji (wyrok NSA z 10.3.1993 r. IV SA 1245/92 i IV SA 1252/92, aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 847 nb 4; s. 848, nb 7). W skardze z 20 sierpnia 2019 r. Gmina zaskarżyła decyzję z 22 lipca 2019 r. w części "w punkcie I i II" decyzji, wnosząc o "uchylenie zaskarżonej decyzji w części dot. punktu I i II" (s. 3 akt II SA/Kr 1112/19). Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutu skargi, że w takim przypadku niedopuszczalne jest częściowe orzeczenie o uchyleniu i orzekanie co do istoty sprawy, a w pozostałym [zakresie] o uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzut ten okazał się usprawiedliwiony. Ustawodawca jednoznacznie wskazał: "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: ... 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy..." (verba legis - art. 138 § 1 pkt 2 zd. 1 in princ. kpa). O kasacyjnym charakterze decyzji odwoławczej nie przesądza powołanie art. 138 § 2 kpa jako jej proceduralnej podstawy prawnej, ale przede wszystkim sformułowanie samej osnowy oraz wynikający z treści uzasadnienia cel konkretnego rozstrzygnięcia odpowiadający celowi, jakiemu powinny służyć decyzje kasacyjne w świetle uregulowań normatywnych... nie mają charakteru kasacyjnego decyzje organu odwoławczego wydane bez spełnienia przesłanki z art. 138 § 2 kpa i w innym celu niż wynikający z treści tego przepisu (uzasadnienie wyroku NSA z 16.11.1990 r. SA/Wr 523/90, z glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1992/6/123, akceptowane przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002, s. 702, uw. 72). Ustawodawca jednoznacznie postanowił: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości..." (verba legis - art. 138 § 2 zd. 1 in princ. kpa). Ustawodawca w ogóle nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w części w oparciu o instytucję decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19.9.2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, Kpa. Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138). Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchania świadka czy kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej - niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca (uchwała SN z 16.1.1997 r. III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998/3/7; wyrok NSA z: 22.9.1981 r. II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83, ONSA 1983/1/38; 29.3.2006 r. II OSK 633/05, akceptowane przez B. Adamiak - op. cit., s. 856-857 nb 14); winien być interpretowany właściwie. W kontrolowanej sprawie brak było podstaw do orzekania w punkcie II decyzji z 22 lipca 2019 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wojewoda prawidłowo stwierdził, że w operacie z 6 grudnia 2014 r. w sposób sprzeczny z art. 140 ust. 4 ugn ustalono, że wartość owej nieruchomości uległa umniejszeniu w stosunku do jej wartości z dnia wywłaszczenia, co wynika z przytoczonych na wstępie i zasługujących na aprobatę zarzutów odwołania. Organ I instancji oparł się na operacie z 6 grudnia 2014 r. Od 1 września 2017 r. ważność operatu może być wydłużona maksymalnie do 24 miesięcy. Brak już możliwości dalszego wykorzystania tego operatu, co powoduje bezcelowość dokonywania przez Wojewodę prawidłowości jego sporządzenia (s. 7-8 decyzji z 22 lipca 2019 r.). Uszło uwagi Sądu I instancji, że wskazane przez Wojewodę wady operatu wykluczały możliwość wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, bowiem operat szacunkowy odpowiada w istocie dowodowi z opinii biegłego. Wojewoda, skoro widział konieczność dokonania dalszych ustaleń, miał możliwość w niezbędnym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), dopuszczając dowód z nowego operatu szacunkowego, mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 kpa (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r. II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41), lecz z tej możliwości błędnie nie skorzystał. Autor skargi kasacyjnej niczym nie uzasadnił naruszenia wskazanych jako normy dopełnienia art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 kpa - nie wskazał żadnego dowodu, którego przeprowadzenie byłoby konieczne dla realizacji prawdy obiektywnej; w czym upatrywał naruszenia obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; który z dowodów został oceniony wbrew zasadzie swobodnej oceny dowodów; w jaki sposób doszło do naruszenia art. 107 § 1 kpa. W tym jedynie zakresie zarzuty 1.a i 1.b skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/ 3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Autor skargi kasacyjnej (s. 2 akapit 1 uzasadnienia skargi kasacyjnej) wskazał, że argumenty podniesione na s. 8 [akapit przedostatni] nie korespondują z zawartym na s. 7 [akapit 4] sformułowaniem "zarzuty skargi odnoszące się do błędnego rozdzielenia orzeczenia o zwrocie nieruchomości i zwrocie odszkodowania, zasługują na uwzględnienie", jednakże nie wskazał właściwego wzorca kontroli dla wyeliminowania owej niespójności uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok II SA/Kr 1112/19 w całości i rozpoznał skargę. Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że Gmina złożyła skargę na decyzję z 22 lipca 2019 r. "...nie kwestionując zbędności spornej nieruchomości..." (s. 7 akapit 1 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1112/19). Skoro skarżąca zaskarżyła decyzję Wojewody w punkcie I i II, wnosząc o "uchylenie zaskarżonej decyzji w części dot. punktu I i II", to nie sposób przyjąć, że Gmina przestała kwestionować uznanie wywłaszczonej nieruchomości (działki nr [...]) za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie wynika to ze skargi z 20 sierpnia 2019 r., ani z jedynego pisma pełnomocnika skarżącej z 11 października 2019 r., złożonego w postępowaniu przed Sądem I instancji (k. 3-7, 21, 33 akt II SA/Kr 1112/19). Wobec naruszenia zaskarżoną decyzją: prawa materialnego art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1-4, art. 141 ust. 1 i 2, art. 142 ust. 1 ugn przez: uchylenie punktu 1 (pierwszego) decyzji z 17 sierpnia 2015 r. i orzeczenie o zwrocie na rzecz M.Z. przedmiotowej decyzji; uchylenie punktu 2 (drugiego) decyzji z 17 sierpnia 2015 r. i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na skutek błędnej wykładni art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1-4, art. 141 ust. 1 i 2, art. 142 ust. 1 ugn przez przyjęcie, że normy prawne dekodowane z tych przepisów pozwalały organom na odrębne rozstrzygnięcie o zwrocie Gminie Kraków odszkodowania i jego waloryzacji, pomniejszeniu albo powiększeniu odszkodowania ustalonego stosownie do ust. 2 art. 140, o ewentualnym rozłożeniu należności o których mowa w art. 140 na raty i o stosownym zabezpieczeniu oraz prawa procesowego (art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 kpa w zw. z art. 7 i art. 156 ust. 1 ugn) Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję w zaskarżonej części (w punktach I (pierwszym) i II (drugim)). Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do wyżej przedstawionych argumentów zaprezentowanych przy analizie zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego oraz art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 kpa. Skarga kasacyjna w znacznej części powtórzyła zarzuty skargi (prócz zarzutu naruszenia art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 ugn - który to art. 136 ust. 3 ugn w skardze kasacyjnej został powiązany z wyłącznie z art. 140 ust. 1 i art. 142 [w istocie wyłącznie z ustępem 1 tego przepisu] ugn. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje w zaskarżonej decyzji naruszenia art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 ugn w zakresie uznania działki nr [...] za zbędną na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu z 4 stycznia 1956 r. Żaden z argumentów podniesionych w skardze nie prowadzi do odmiennej oceny w tej materii. W skardze jej profesjonalny autor nie stawia decyzji z 22 lipca 2019 r. zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 kpa. W odwołaniu z 2 września 2015 r. Gmina stawiała decyzji I instancji w zakresie naruszenia przepisów postępowania zarzut naruszenia wyłącznie art. 7 i 77 kpa (k. 3-3v akt Wojewody). Wojewoda uzupełnił w wyniku realizacji wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku II SA/Kr 841/16 (art. 153 ppsa) dowody, które w części odpowiadały treści wcześniej zebranych dowodów (pismo Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] z: 7 maja 2012 r.; 24 sierpnia 2012 r.; 24 września 2012 r.; 8 sierpnia 2013 r. i 22 października 2018 r.; k. 151, 158, 160, 175 akt Prezydenta, k. 67 akt Wojewody; pismo p.o. Kierownika Referatu Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa z 17 października 2018 r.; k. 65 akt Wojewody). Jednakże Wojewoda z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 231 kpc, nie zastosował w sprawie ustalenia faktycznego, pozwalającego na ustalenie, że istniejące obecnie ogrodzenie działki nr [...] od strony zachodniej (w granicy działki nr [...] i działki nr [...]; k. 141, 142 akt Prezydenta; s. 8-9, 14 operatu - zdjęcie lewe dolne), między budynkiem sali gimnastycznej Szkoły a każdą z granic tej działki (północną i południową), pobudowane zostało legalnie w trakcie budowy szkoły, w ramach ówcześnie wydanego pozwolenia na budowę szkoły. Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (art. 231 kpc; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było [przepisu art. 241 dawnego kpc] w ustawie. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 515, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody). Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanym postępowaniu. Mimo że przepisy kpa nie przewidują wprost możliwości ustalenia określonej okoliczności faktycznej na podstawie domniemania faktycznego, to zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność ich stosowania w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z: 14.7. 2009 r. II GSK 1078/08; 22.3.2013 r. II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo - w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się Mirosław Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2). W kontrolowanej sprawie Wojewoda dysponował "Oszacowaniem składników majątkowych na parcelach gruntowych zajętych pod budowę szkoły podstawowej nr [...], położonych przy ul. [...], [...] i [...] po ograniczeniu terenu wywłaszczenia" (dalej Oszacowanie - w pomarańczowej teczce załączonej do akt administracyjnych), w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, na s. 5-6, znajduje się zapis: "3) Realność lwh. 41- pgr.Ikat. [...]. wł. O.A. - [...] [...] 3) Ogrodzenie 67.60 mb. ogrodzenia z desek ułożonych w pion, na styk 1.50 wysokich na słupach i ryglach drewnianych - karbolinowane tj. 67.60 mb. x 43.50 zł= 2.940.60 mniej 20% zużycia 588.12= zł 2.352.48 (k. 423, 433-435 Oszacowania). Z protokołu rozprawy połączonej z oględzinami nieruchomości z 21 maja 2013 r. wynika jednoznacznie, że na działce nr [...] nie ma już dawnego ogrodzenia z desek - w to miejsce na granicy zachodniej (prócz bocznej ściany sali gimnastycznej szkoły - ok. 2/5 granicy zachodniej) stanowi ogrodzenie z siatki metalowej na słupkach metalowych, na cokole betonowym (ok. 2/5 granicy zachodniej; k. 169-167 akt Prezydenta; s. 8-9, 14 operatu - zdjęcie lewe dolne). Z operatu i zdjęć stanowiących jego część wynika, że owo ogrodzenie metalowe na słupkach metalowych, na cokole betonowym zastąpiło dawne ogrodzenie z desek. W trakcie rozprawy dnia 21 maja 2013 r. P.Z. - syn i pełnomocnik M.Z. wyjaśnił, że "ogrodzenie to zostało wzniesione w trakcie budowy szkoły (wedle jego wiedzy)" (k. 168 akt Prezydenta). Wobec braku dowodów przeciwnych i treści powołanych pism Dyrektora Szkoły i p.o. Kierownika Referatu WAiU UMK, Wojewoda może w oparciu o domniemanie faktyczne ustalić, że owo ogrodzenie od strony zachodniej działki nr [...] powstało legalnie w ramach budowy szkoły i na koszt Skarbu Państwa (art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 231 kpc). Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda Małopolski pouczy uczestniczkę o możliwości zgłoszenia w odpowiednim terminie uzasadnionego wniosku o rozłożenie należności, o których mowa w art. 140 na raty i skutkach jego niezłożenia; równolegle uzupełni zebrany w sprawie materiał dowodowy przez przeprowadzenie dowodu z nowego operatu szacunkowego, wyliczy należne do zwrotu odszkodowanie, dokonując jego waloryzacji, przedstawiając w uzasadnieniu decyzji szczegółowe matematyczne i prawne przesłanki odszkodowania i jego waloryzacji. W toku postępowania Wojewoda uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w uzasadnieniu wyroku I OSK 1757/20 (art. 153 ppsa). O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2, i art. 200 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniwszy uiszczone przez skarżącą wpisy (200 zł i 100 zł - k. 14, 65 akt II SA/Kr 1112/19) i opłatę kancelaryjną za odpis wyroku z uzasadnieniem (100 zł - k. 39 akt II SA/Kr 1112/19).