I SA/Wa 2206/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K.S. i E.S. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżących K.S. i E.S. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia E. i K. małżonków S. od postanowienia Starosty [...] odmawiającego wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. nr [...] orzekającą o zwrocie działki [...] położonej w [...], oznaczonej obecnie nr [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, E. i K. S. złożyli zażalenie. Po zapoznaniu się z jego treścią organ II instancji stanął na stanowisku, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia środka odwoławczego wynikającego z art. 141 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 141 § 2 kpa i wyjaśnił, że postanowienie organu I instancji zostało skutecznie doręczone odwołującym się w dniu [...] marca 2020 r. Z treści zwrotnego poświadczenia odbioru wynika, że przesyłkę odebrał w tym dniu ich syn. Termin do złożenia zażalenia upływał w dniu 30 marca 2020 r. Następnie Wojewoda przytoczył treść art. 57 § 5 kpa, z którego punktu 2 wynika, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Wojewoda wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie zażalenie na postanowienie z dnia [...] marca 2020 r. zostało nadane przesyłką kurierską [...] w dniu [...] marca 2020 r. Zażalenie wpłynęło do kancelarii organu I instancji w dniu [...] kwietnia 2020 r. W tej sytuacji organ odwoławczy stanął na stanowisku, że skoro zażalenie nie zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, datę doręczenia przesyłki do organu I instancji należy liczyć nie jako dzień nadania przesyłki pocztą kurierską [...], tylko jako dzień jej otrzymania przez organ I instancji, czyli 1 kwietnia 2020 r. Skoro termin na wniesienie zażalenia upływał w dniu [...] marca 2020 r., a zażalenie do Starosty wpłynęło w dniu 1 kwietnia 2020 r., to Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] marca 2020 r. Na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli E. i K. S. W jej uzasadnieniu wyjaśnili, że 20 marca 2020 r. wprowadzono w Polsce stan epidemii, co spowodowało między innymi ograniczenie godzin pracy urzędów pocztowych, a co za tym idzie kolejki do okienek. Starostwo Powiatowe nie przyjmowało interesantów, nie było wystawionej żadnej skrzynki (urny), gdzie można by złożyć dokumenty. Podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem Starostwa skarżący dowiedzieli się, że mogą nie otrzymać potwierdzenia nadania drogą elektroniczną, ponieważ skrzynka jest zapchana. Utwierdziło to skarżących w przekonaniu o nadaniu przesyłki kurierowi w dniu 30 marca 2020 r., co w ich ocenie miało spowodować, że termin do złożenia zażalenia zostanie zachowany. Skarżący podkreślili, że ciągłe komunikaty w mediach o zagrożeniu, o pozostaniu w domu oraz powyższe informacje, że można to zrobić przez kuriera, spowodowały, że nadali przesyłkę pocztą kurierską [...]. O tym, że zażalenie wnieśli po terminie skarżący dowiedzieli się z postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. doręczonego im w dniu 17 sierpnia 2020 r., tj. po prawie pięciu miesiącach od dnia nadania przesyłki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 141 oraz art. 57 § 5 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Termin uważa się za zachowany, m.in. jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, przyczyną stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia było ustalenie przez organ odwoławczy, że termin do jego złożenia upływał w dniu 30 marca 2020 r., a zażalenie skarżących wpłynęło do organu I instancji w dniu 1 kwietnia 2020 r. Podstawą tych ustaleń organu II instancji było przyjęcie, że zażalenie skarżących zostało co prawda wysłane w dniu 30 marca 2020 r., lecz nie zostało ono nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, a więc datę jego doręczenia należy liczyć nie jako dzień nadania przez skarżących przesyłki pocztą kurierską [...](w dniu 30 marca 2020 r.), tylko jako dzień jej otrzymania przez organ I instancji, czyli 1 kwietnia 2020 r. Zatem ustawowy, 7-dniowy termin do złożenia zażalenia został przekroczony o dwa dni. Takie stanowisko Wojewody uznać należy za błędne. Nie uwzględnia ono bowiem nadzwyczajnej sytuacji, jaka panowała wówczas na terenie kraju (pandemii wywołanej wirusem Covid-19), a przede wszystkim szczególnego rozwiązania prawnego, które w dniu doręczenia skarżącym postanowienia organu I instancji regulowało kwestie związane z terminami procesowymi w postępowaniu administracyjnym w sposób odmienny niż w normalnych okolicznościach czynią to przepisy kpa. Całkowicie umknęło Wojewodzie, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., zwanej dalej ustawą COVID-19), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym w postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Na podstawie art. 15zzr ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przy czym, zdaniem sądu, pomimo tego, że powołany przepis wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., to wynika z niego, że zarówno nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie biegu terminów już rozpoczętych obowiązuje w całym okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Zdaniem Sądu skarżący w tej sytuacji mogli wnieść skutecznie zażalenie w okresie, w którym bieg terminów do wniesienia środka zaskarżenia nie rozpoczynał się lub podlegał zawieszeniu, co uczynili w dniu 30 marca 2020 r. Wynika to z treści art. 15zzr ust. 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., zgodnie z którym czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. W tej sytuacji zażalenie wniesione przez skarżących w dniu 30 marca 3030 r. i doręczone organowi I instancji w dniu 1 kwietnia 2020 r. (gdy nadal istniał zresztą stan epidemii) nie mogło być uznane za wniesione z uchybieniem terminu. Intencją ustawodawcy niewątpliwie było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do wyraźnie wymienionego w treści przepisu, uchylonego już stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu stanu epidemii - obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. W szczególności z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 1461 ze zm.) wynika, że przepisy art. 4 (dotyczące vacatio legis) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 lutego 2002 r. sygn. akt K 47/01 oraz 5 listopada 2002 r. sygn. akt P 7/01) podkreśla się, że stanowienie norm z mocą wsteczną uznaje się za niedopuszczalne, jeśli podmioty, których te normy dotyczą, nie mogły racjonalnie przewidzieć tego rodzaju decyzji, a nadzwyczajne okoliczności czy dobra podlegające ochronie konstytucyjnej decyzji takiej nie usprawiedliwiają. Wyjątkowo jednak, w razie zaistnienia usprawiedliwionych względów Trybunał Konstytucyjny dopuszcza nadanie normom prawnym możliwości oddziaływania na sytuacje zastane, jeżeli zaistniały ważkie powody, a zainteresowane podmioty miały podstawy, by oczekiwać uchwalenia takich norm. Przyjęcie wykładni przeciwnej, tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzs ust. 1 oraz art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia, tzn. z wyłączeniem wcześniejszego okresu stanu zagrożenia epidemicznego, stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadziłby bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie byłby już częściowo niewykonalny i nie znajdowałby zastosowania. Racjonalność ustawodawcy, który proceduje projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt w niezmienionej wersji, mimo że stan ten został już zniesiony, przemawia za uznaniem, że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, mimo zniesienia tego stanu ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Łd 319/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 847/20, dostępne w CBOSA; A. D., Uchylenie wstrzymania bądź zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym w trakcie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19). Skoro zatem stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego; Dz. U. poz. 433), to Sąd uznał, że doręczenia dokonane od tej daty nie spowodowały rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że doręczenie skarżącym postanowienia organu I instancji w dniu [...] marca 2020 r. nie spowodowało rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia zażalenia od tego postanowienia. Dla ustalenia daty, kiedy skutek ten nastąpił, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że przepis art. 15zzs ustawy Covid-19 utracił moc na podstawie art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Przy czym art. 68 ust. 6 powołanej wyżej ustawy zmieniającej stanowi, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46 (ustawa COVID-19), których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Stosownie do art. 76 in principio ustawa ta weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, tj. w dniu 16 maja 2020 r. Reasumując, termin do wniesienia zażalenia w niniejszej sprawie rozpoczął swój bieg od dnia 24 maja 2020 r. (niedziela). Oznacza to, że przy uwzględnieniu regulacji z art. 57 § 4 kpa ostatnim dniem terminu do wniesienia zażalenia w rozpatrywanej sprawie był dzień 1 czerwca 2020 r. (poniedziałek). Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe zażalenie zostało nadane w dniu 30 marca 2020 r. i dotarło do organu w dniu 1 kwietnia 2020 r., a więc jeszcze przed rozpoczęciem biegu terminu do jego złożenia, ustalonego na podstawie przepisów szczególnych. Wprawdzie złożenie środka odwoławczego przed terminem do dokonania tej czynności jest uznawane jako przesłana do stwierdzenia niedopuszczalności tego środka, lecz dotyczy to sytuacji, gdy zostało ono wniesione, mimo że wydane orzeczenie nie weszło do obrotu prawnego, który to skutek następuje po jego doręczeniu. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem niewątpliwie postanowienie zostało stronie skutecznie doręczone, a więc weszło ono do obrotu prawnego, umożliwiając stronom jego zakwestionowanie. Rozstrzygał to wprost przepis art. 15zzr ust. 5 oraz art. 15zzs ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Wobec tego już od dnia doręczenia rozstrzygnięcia Starosty skarżący posiadali środki prawne do jego zaskarżenia, a jedynie ze względu na szczególną, nadzwyczajną sytuację, jaka wystąpiła w kraju, ustawodawca nie powiązał bezpośrednio faktu doręczenia orzeczenia i jego wejścia do obrotu prawnego z biegiem terminu do wniesienia środka odwoławczego, odkładając ten skutek w czasie. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ II instancji rozpoznając zażalenie skarżących, nie zastosował art. 15zzs ust. 1 pkt 6 oraz ust. 7 w związku z art. 15zzr ust. 1 i 5 ustawy Covid-19, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego stwierdzenia przez Wojewodę, że skarżący wnieśli zażalenie z uchybieniem ustawowego terminu. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym orzeczeniu Sądu i uznając, że zażalenie skarżących złożone zostało z zachowaniem ustawowego 7-dniowego terminu, dokona merytorycznej oceny postawionych w nim zarzutów. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.