I SA/Wa 2384/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) asesor WSA Nina Beczek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 marca 2020 r. nr KOX/924/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzeczeniem z [...] marca 2020 r. nr [...] - po rozpoznaniu wniosku T. J. (dalej jako użytkownik wieczysty) o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu posiadanego udziału w prawie użytkowania nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], jest nieuzasadniona bądź uzasadniona w innej wysokości - umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej. Orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent [...] pismem z [...] grudnia 2018 r. wypowiedział T. J. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], związanej z własnością lokalu nr [...] i zaproponował od dnia 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej w wysokości 1% wartości gruntu wynoszącą [...] zł. Od powyższego wypowiedzenia użytkownik wieczysty złożył w dniu [...] lutego 2019 r. (data prezentaty) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona bądź uzasadniona w innej wysokości. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że podwyższenie opłaty o ponad 900 % budzi poważny sprzeciw etyczny, a wysokość nowej opłaty jest nieakceptowalna. Orzeczeniem z [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło - na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), dalej jako "ustawa zmieniająca" - o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu orzeczenia przytoczyło treść art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm. dalej jako "u.g.n."). Następnie podniosło, że w dniu 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270) - która w art. 2 zmieniła ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Zaś art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Wobec powyższego stwierdziło, że przepis ten oznacza, że z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się postępowanie w sprawie aktualizacji opłat, jeśli zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenie zostało doręczone po dniu 5 października 2018 r. Dodało, że ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu prawnego na dzień rozpatrywania wniosku, dlatego też umorzyło przedmiotowe postępowanie. Skargę na powyższe orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 112 i art. 9 k.p.a. poprzez wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] błędnego pouczenia w orzeczeniu z dnia [...].03.2020 r., [...] w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie [...] wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utraty bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia SKO w [...], co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone, 3) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wniosło również o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie - wobec odrzucenia jego sprzeciwu przez sąd powszechny. W uzasadnieniu skargi podniosło, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w orzeczeniu z [...] marca 2020 r. dokonało błędnej wykładni pojęcia "nieruchomość"', a w konsekwencji powyższego nieprawidłowo uznało, iż w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Tym samym zgodnie z art. 4 ust. 2 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. postępowanie podlega umorzeniu. Podkreśliło też fakt, iż organ nieprawidłowo pouczył [...] wskazując niewłaściwy środek odwoławczy, tj. sprzeciw zamiast skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 112 k.p.a., błędne pouczenie co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Wskazało, że [...] jako strona postępowania nie może ponosić negatywnych skutków błędnie wskazanego pouczenia przez organ I instancji. Następnie stwierdziło, że Kolegium zaniechało dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez nieustalenie, czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Oparło się jedynie na ustaleniu, iż wypowiedzenie wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego zostało wypowiedziane w terminie określonym przez ustawodawcę tylko w odniesieniu do udziału [...] części nieruchomości, związanej z własnością lokalu nr [...], położnego przy ul. [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie uznając stawiane zarzuty za nieuzasadnione. Dodało, iż [...] nie wykazało, że wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] przed dniem 1 stycznia 2019 r., czyli również posiadającym wszystkie pozostałe udziały w prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości gruntowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaś zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. Sąd pozostawił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie bez nadawania mu dalszego biegu, uznając skargę (w wyżej przyjętym zakresie kognicji) za dopuszczalną oraz mając na uwadze art. 112 k.p.a. (stosowany odpowiednio w sprawach aktualizacyjnych na mocy art. 79 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako "u.g.n.") w zw. z art. 58 § 4 p.p.s.a. W sytuacji bowiem, gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. umarzające postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej. Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), dalej jako "ustawa zmieniająca" - zgodnie z którym jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2). Postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostaje wszczęte z dniem złożenia do właściwego Kolegium za pośrednictwem organu właściwego (organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych) wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. i art. 79 ust. 7 u.g.n.). W ocenie Sądu, Kolegium w tej sprawie prawidłowo przyjęło, że niniejsze postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. Jak bezsprzecznie wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., Prezydent [...] wypowiedział użytkownikowi wieczystemu T. J. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], związanej z własnością lokalu nr [...] i zaproponował od dnia 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej w wysokości 1% wartości gruntu. Od powyższego wypowiedzenia został złożony w dniu [...] lutego 2019 r. (data prezentaty) wniosek o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona bądź uzasadniona w innej wysokości. W ocenie Sądu, spełniła się zatem przesłanka z art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej dotycząca wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego po 5 października 2018 r. W niniejszej sprawie spełniona została także przesłanka z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej dotycząca niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do 13 lutego 2019 r. (do daty wejścia w życie ustawy zmieniającej). Z akt sprawy wynika, że postępowanie aktualizacyjne w dniu [...] lutego 2019 r. było w toku. W tej dacie nie doszło do zawarcia ugody przez strony, ani do wydania przez Kolegium orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 u.g.n.). W ocenie Sądu, organ nie ustalił natomiast czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości, gdyż nieruchomość ta, jak to wynika z księgi wieczystej, stanowiła przedmiot współużytkowania wielu podmiotów. Tym samym organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie z naruszeniem zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Brak ustalenia tych okoliczności był z kolei wynikiem dokonania przez organ błędnej wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej mowa jest o tym, że skutkiem wypowiedzenia dokonanego po 5 października 2018 r. w stosunku nie do wszystkich współużytkowników wieczystych przed dniem 1 stycznia 2019 r. jest pozostawienie dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji postępowanie umarza się. Ustawodawca przesądzając o warunkach uzasadniających umorzenie jasno skonkretyzował ww. warunki. Trzeba pamiętać, że użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, niepodzielnym. Przysługuje do danej nieruchomości jako całości a zasady jego ustanawiania są jednakowe dla każdego z użytkowników wieczystych. Nie może zatem w takiej sytuacji przyjmować, że kwestia wysokości opłaty może być różnie ukształtowana dla poszczególnych użytkowników wieczystych. Oczywiście każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej od przysługującego mu udziału w tym prawie - jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, co w demokratycznym Państwie nie powinno mieć miejsca. Zwrócić należy także uwagę na postanowienie NSA z 28 marca 2022 r. I OSK 164/22, w którym Sąd w sposób jednoznaczny wypowiedział się na temat wykładni art. 4 ustawy zmieniającej poprzez przyjęcie, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: po pierwsze - wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. a po drugie - brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., tj. dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. NSA zwrócił uwagę, że: "ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po dniu 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.)". (...) Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją". Również w wyroku z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 239/23 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że: "Użyty w ust. 2 art. 4 Ustawy zmieniającej zwrot "postępowania, o których mowa w ust. 1" odnieść należy nie do wszystkich postępowań w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczętych po dniu 5 października 2018 r., a jedynie do tych, w których nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia tej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. (datą z jaką następuje przekształcenie w prawo własności dotychczas istniejącego prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r.). Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale również wykładnia systemowa.". Powyższe oznacza, że nieustalenie czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych powoduje uznanie, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku, wyda orzeczenie odpowiadające prawu mając na względzie fakt, że umorzenie postępowania jest możliwe tylko wtedy, gdy wypowiedzenie nie zostało doręczone przed dniem 1 stycznia 2019 r. wszystkim użytkownikom wieczystym. Z podanych wyżej przyczyn skarga jest uzasadniona, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało przedmiotowe rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji czego błędnie uznało, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania - na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej - w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.