I SA/Wa 1795/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Nina Beczek, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skargi [..] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2019 r. nr KOX/2326/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym orzeczeniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium", "organ") na podstawie art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm. dalej: "u.g.n."), art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 916 z późn. zm., dalej: "ustawa przekształceniowa") oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. poz.270, dalej: "ustawa zmieniająca"), po rozpatrzeniu wniosku M. P. i D. P. (dalej: "użytkownicy wieczyści") - orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Orzeczenie Kolegium zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z [...] listopada 2018 r., nr [...] (doręczonym w dniu [...] grudnia 2018 r.) Prezydent [...] reprezentujący [...], wypowiedział M. P. i D. P. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. [...] i nr [...] z obrębu [...] (KW nr [...] ), związanej z lokalem mieszkalnym nr [...] i zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej w kwocie [...] zł (1% wartości gruntu, działka [...] ) oraz [...] zł (1% wartości gruntu, działka [...]). Podstawą aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego była aktualna wycena wartości nieruchomości dokonana w operacie szacunkowym z [...] października 2018 r., sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. W ww. piśmie wskazano, że zgodnie z art. 77 ust. 2a u.g.n. ustaloną opłatę użytkownik wieczysy maj wnosić w następujący sposób: za 2019 rok - [...] zł; za 2020 rok - [...] zł; za 2021 rok - [...] zł. Prezydent pouczył, że w terminie 30 dni od daty doręczenia wypowiedzenia, użytkownik wieczysty może złożyć do Kolegium wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest nieuzasadniona w innej wysokości. W dniu 31 grudnia 2018 r., M. P. i D. P. wnieśli o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona, ewentualnie że jest uzasadniona w innej wysokości. Pismem z [...] lipca 2019 r. Miasto [...] wniosło o oddalenie wniosku i ustalenie od 1 stycznia 2019 r. wysokości opłaty rocznej w kwocie wynikającej z wypowiedzenia z [...] listopada 2018 r. Powołanym na wstępie orzeczeniem z [...] stycznia 2019 r., Kolegium umorzyło przedmiotowe postępowanie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n. właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W niniejszej sprawie organ dokonał aktualizacji opłaty rocznej na podstawie przytoczonego wyżej przepisu, a użytkownicy wieczyści złożyli w ustawowym terminie wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Organ wyjaśnił, że w dniu 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, która w art. 1 ust. 1 i 2 stanowi, iż z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych." Natomiast art. 21 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego stanowi, że "Postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych". W dniu 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa zmieniająca z 31 stycznia 2019 r., która w art. 1 zmieniła ustawę o gospodarce nieruchomościami, a w art. 2 zmieniła ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Kolegium wskazało, że wypowiedzenie dotyczyło nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Wypowiedzenie doręczone zostało użytkownikowi wieczystemu w dniu 5 grudnia 2018 r. Właściciel nie wykazał, aby przed dniem 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym zostały doręczone wypowiedzenia. W tym stanie rzeczy postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości podlega umorzeniu, a opłata przekształceniowa równa jest opłacie dotychczasowej. Organ pouczył strony o prawie wniesienia od ww. orzeczenia sprzeciwu do sądu powszechnego, wskazując na art. 79 ust. 3 i art. 80 u.g.n. Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Miasto [...] wniosło sprzeciw od orzeczenia Kolegium z [...] stycznia 2019 r. Sąd Rejonowy dla [...] w [...] Wydział [...] Cywilny postanowieniem z dnia [...] grudnia 2022 r., sygn. akt [...] odrzucił sprzeciw w niniejszej sprawie. Miasto [...] złożyło zażalenie na powyższe postanowienie. Sąd Okręgowy w [...] [...] Wydział Cywilny Odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lipca 2023 r, sygn. akt [...] oddalił zażalenie, wskazując, że od orzeczenia Kolegium wydanego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej nie służy sprzeciw do sądu powszechnego. Pismem z [...] sierpnia 2023 r. Miasto [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Kolegium z [...] stycznia 2019 r., nr [...], zaś pismem z [...] sierpnia 2023 r. wniosło o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na ww. orzeczenie Kolegium z [...] stycznia 2019 r. W skardze, Miasto [...] (dalej: "skarżący") - reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika - zarzuciło naruszenie: 1) przepisu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 2) przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi Miasto [...] przedstawiło stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów i w konsekwencji wniosło o uchylenie w całości orzeczenia Kolegium z [...] stycznia 2019 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie wskazując, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Uzasadniając zaś stanowisko co do oddalenia skargi Kolegium podniosło, że konstrukcja art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazuje wprost, iż spełnienie przesłanek wskazanych w ust. 1 skutkuje ustaleniem z mocy prawa wysokości rocznej opłaty przekształceniowej jako równej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Tymczasem, hipoteza art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej odnosi się wprost do postępowań, o których mowa w ust. 1, a więc postępowań w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, które nie zostały zakończone w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Powyższe wskazuje na odrębność obu powołanych norm w zakresie wynikających z nich dyspozycji. Tym samym, warunki o których mowa w ust. 1, tj. postępowanie dotyczące opłaty za użytkowanie wieczyste zostało wszczęte po 5 października 2018 r., a wypowiedzenie opłaty rocznej zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym lub jedynemu użytkownikowi wieczystemu, warunkują jedynie wystąpienie z mocy prawa skutku w postaci ukształtowania wysokości opłaty przekształceniowej. Przepis art. 4 ust. 2 stanowi samodzielną podstawę umorzenia wszystkich postępowań przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, które nie zostały zakończone do dnia 13 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd uznał wniesioną skargę za dopuszczalną. Kolegium naruszyło art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a., poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia, tj. sprzeciwie do sądu powszechnego w sytuacji, w której od decyzji (orzeczenia) o umorzeniu postępowania, jako rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia, co zostało przesądzone powołanym wyżej rozstrzygnięciem sądu powszechnego. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (jak w niniejszym przypadku), sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym - t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259). Przede wszystkim jednak błędne pouczenie w orzeczeniu (w decyzji) co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała (art. 112 k.p.a.). Skarżące Miasto zastosowało się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium błędnego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego. Wobec tego oraz z uwagi na odrzucenie sprzeciwu przez sąd powszechny, Sąd orzekający przyjął do rozpoznania wniesioną skargę uwzględniając - w zakresie terminu do jej wniesienia - że została ona złożona niezwłocznie po doręczeniu skarżącemu postanowienia Sądu Okręgowego w [...]. Kluczową kwestią dla oceny legalności zaskarżonego orzeczenia Kolegium o umorzeniu postępowania jest prawidłowa wykładnia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (art. 4 ust. 1), natomiast postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty, które jest niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z 31 stycznia 2019 r. umarza się (art. 4 ust. 2). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. wskazuje na przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, którymi są: 1) wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. oraz 2) brak skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22, LEX nr 3329950). Z kolei, przepis art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1, w sytuacji gdy postępowanie to nie zostało zakończone na dzień 13 lutego 2019 r. (dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej z 31 stycznia 2019 r.). W powyższym orzeczeniu NSA zwrócił uwagę, że: "Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. (...) Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją". Ten pogląd został zaaprobowany w postanowieniach NSA z dnia: 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 571/22 i 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1626/21. Sąd wyjaśnia przy tym, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej odnosi się do całej nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym, a nie tylko do jej części wyznaczonej wielkością udziału w tym prawie. Użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym niepodzielnym. Przysługuje ono zatem do danej nieruchomości, jako całości. Nie można więc przyjmować, że kwestia wysokości opłaty (za poszczególne udziały w nieruchomości wspólnej) może być różnie ukształtowana dla użytkowników wieczystych, nawet jeżeli nie każdy z nich złoży wniosek o ustalenie, czy została ta opłata ukształtowana prawidłowo. Różnica w wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste każdego współużytkownika może wynikać wyłącznie z różnicy wielkości udziału, gdyż każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej od przysługującego mu udziału w tym prawie. Jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wszczęcie postępowania aktualizacyjnego nastąpiło po dniu 5 października 2018 r. Bezsporne jest także, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. 13 lutego 2019 r. postępowanie to nie zostało zakończone. Zatem, została spełniona pierwsza z przesłanek z art. 4 powołanej ustawy. Jednak spełnienie tylko tej przesłanki nie uprawniało organu do umorzenia postępowania. Organ bowiem w uzasadnieniu nie odniósł się do drugiej z przesłanek i nie ustalił czy została ona spełniona, tj. czy wypowiedzenie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Z treści orzeczenia można wywieść, że przedmiotowa nieruchomość stanowi przedmiot współużytkowania i w związku z tym organ winien ustalić czy wypowiedzenia zostały doręczone wszystkim współużytkownikom przed 1 stycznia 2019 r., a w związku z tym, jaka opłata obowiązuje. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, a także z nadesłanych przez organ akt administracyjnych nie wynika, by kwestia ta była przedmiotem ustaleń i rozważań organu. Gdyby się bowiem okazało, że wypowiedzenia te nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości lub był tylko jeden współużytkownik, któremu skutecznie doręczono wypowiedzenie przed 1 stycznia 2019 r., to organ nie może umorzyć postępowania, lecz powinien wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadnione lub uzasadnione w innej wysokości rozpoznać na podstawie art. 79-80 u.g.n. i ewentualnie przekazać sprzeciw do sądu cywilnego, jeżeli użytkownik wieczysty taki sprzeciw złoży. Zatem brak ustalenia przez Kolegium, czy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały doręczone przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości świadczy o tym, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie aktualizacyjne. Z tych przyczyn Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało zaskarżone orzeczenie z naruszeniem art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej oraz przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając ocenę prawna wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku organ dokona ustaleń faktycznych we wskazanym wyżej zakresie i w zależności od ich wyniku podejmie stosowne orzeczenie, mając na względzie, że umorzenie postępowania jest możliwe tylko wtedy, gdy wypowiedzenie opłaty rocznej nie zostało doręczone przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim użytkownikom wieczystym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy.