I OSK 2748/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 291/20 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 13 stycznia 2020 r. znak: SKO.GN/4160/107/2019 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 sierpnia 2020 r. II SA/Kr 291/20, oddalił skargę J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 13 stycznia 2020 r. nr SKO.GN/4160/107/2019 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. Z.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1-5 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz oddalenie skargi skarżącej, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy istniały podstawy do uchylenia decyzji SKO w części, z uwagi na fakt, że doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż w postępowaniu przekształceniowym bez swojej winy nie brały udział wszystkie strony tego postępowania lub osoby, których prawa decyzja narusza, tj. skarżąca; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1-5 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie powinna była być stroną postępowania przekształceniowego ani też nie jest osobą trzecią, której prawa narusza postępowanie przekształceniowe, podczas gdy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2018 r. II SA/Kr 209/18, którym Sąd był związany na zasadzie art. 153 p.p.s.a., wyraźnie wskazano, że art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dotyczy także osób, którym przysługują prawa obligacyjne wobec użytkownika wieczystego, a wobec ustalenia organu, że skarżącej takie prawa przysługują, winna była być stroną postępowania wznowieniowego; 3. art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz sformułowanie oceny prawnej na niekorzyść skarżącej w uzasadnieniu wyroku WSA, podczas gdy ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku WSA w odniesieniu do prawidłowej wykładni przepisów u.o.p. dotyczących stron postępowania przekształceniowego została wyrażona w sposób niekorzystny dla skarżącej w podobnie niekorzystny sposób Sąd odmiennie ocenił stan faktyczny sprawy, przyjmując, że skarżąca nie posiadała praw obligacyjnych wobec użytkownika wieczystego, a tym samym Sąd wydał orzeczenie na niekorzyść skarżącej w sytuacji, w której nie miał do tego podstaw (nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności); 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 (w szczególności pkt 5-6)-3 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja SKO ma prawidłową treść i odpowiada prawu oraz oddalenie skargi, podczas gdy WSA w toku postępowania ustalił, że decyzja SKO jest wadliwa i nie zawiera wszystkich elementów decyzji administracyjnej wymienionych w art. 107 § 1-3 k.p.a., a w szczególności w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji (§ 3), a ponadto, organ zaniechał ustalenia okoliczności szczególnie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a pomimo to oddalił skargę; ponadto WSA sam zauważył, że rozstrzygnięcie decyzji SKO jest sprzeczne z art. 151 § 2 k.p.a., co wbrew jednak ocenie WSA, jest poważną wadą decyzji i winno skutkować jej uchyleniem; 5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez bezpodstawne dokonanie przez WSA samodzielnych i odmiennych niż SKO ustaleń faktycznych, zgodnie z którymi skarżąca rzekomo nie wykazała istnienia praw obligacyjnych względem użytkownika wieczystego, podczas gdy z ustalonego przez SKO stanu faktycznego sprawy, którym WSA był związany, wyraźnie wynika, że skarżąca udowodniła w toku postępowania administracyjnego, że posiadała wobec uczestnika co najmniej roszczenia obligacyjne wynikające z nakładów dokonywanych na nieruchomość będącą przedmiotem przekształcenia; WSA nie mógł, na niekorzyść skarżącej zmienić ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego, a - ze względu na zakaz reformationis in peius - nie mógł w niniejszej sprawie również uchylić decyzji SKO. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji SKO w części w zakresie pkt 2 i 3; 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 4. zwrot kosztów postępowania; 5. przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. Z. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na drugiej podstawie kasacyjnej. Zaznaczyć jednak należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały poprawnie zredagowane, więc z konieczności muszą zostać rozpoznane łącznie i w pewnym uogólnieniu, z powodów wskazanych niżej. "Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona łącznie tymi przepisami, została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem" (zob. wyrok NSA z 13.09.2023 r. I GSK 1226/22, LEX nr 3603865). Z takiego obowiązku autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się właściwie, bowiem powołując szereg przepisów w jednym zarzucie nie wykazał, że tworzą one określoną normę prawną, jaka jest jej treść i w jaki sposób została naruszona. W tej sprawie autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutów procesowych utworzył w istocie niespójną zbitkę przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, która to metoda formułowania zarzutów została uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21; 17.03.2023 r. III OSK 2524/21, LEX nr 3509231). W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., ponieważ na nim oparte są zasadnicze tezy skargi kasacyjnej odnośnie interesu prawnego skarżącej. Przywołany przepis stanowi, że "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekając w sprawie II SA/Kr 209/18 (wyrok z 6 marca 2018 r.) rozstrzygał ze skargi na postanowienie SKO w Tarnowie z 12 grudnia 2016 r. o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W tej sprawie natomiast mamy do czynienia ze skargą na decyzję SKO w Tarnowie z 13 stycznia 2020 r., wydaną w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). Przedmioty tych dwóch spraw są różne, a zatem w niniejszej sprawie nie może być mowy o związaniu oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 6 marca 2018 r. II SA/Kr 209/18. Uchylając wyrokiem z 6 marca 2018 r. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, sąd administracyjny stwierdził przede wszystkim, że ocena, czy wnioskodawczyni miała interes prawny w postępowaniu będącym przedmiotem żądania wznowienia (przesłanka wznowienia oparta na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), może nastąpić zasadniczo dopiero po wznowieniu postępowania (zob. str. 11 uzasadnienia wyroku z 6 marca 2018 r.), i do tej oceny prawnej organ się dostosował wznawiając postępowanie i następnie orzekając o zasadności uchylenia decyzji. Wszelkie inne oceny prawne, jako wyrażone poza przedmiotem sprawy objętej wyrokiem z 6 marca 2018 r. nie mogły być wiążące, gdyż nie były wyrażone "w sprawie". Z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2019 r. poz. 1314 ze zm.), do którego odwołuje się skarżąca kasacyjnie w kontekście własnego interesu prawnego wynika, że decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich. Niezależnie od tego, czy przekształcenie użytkowania wieczystego we własność nie może naruszać tylko praw rzeczowych innych osób do nieruchomości (takich, których przekształcenie nie pozwoliłoby zrealizować), czy również praw obligacyjnych (przegląd poglądów na ten temat przedstawił Sąd I instancji), pewne jest, że nawet ewentualne nakłady poniesione przez skarżącą na budynek, który był przedmiotem odrębnej własności, nie prowadziły do współużytkowania wieczystego działki nabytej przez uczestnika przed zawarciem małżeństwa, a samo przekształcenie nie uniemożliwia ewentualnego rozliczenia nakładów. Nie może być więc mowy o tym, że przekształcenie naruszyło jakiekolwiek prawa skarżącej kasacyjnie. Tych związanych z nakładami może ona bowiem dochodzić dalej. To, że nieruchomość będąca przedmiotem przekształcenia stała się następnie przedmiotem darowizny, nie zmienia tego stanu rzeczy, bo jest to czynność zdziałana już po przekształceniu, a prawem zbywalnym było też użytkowanie wieczyste działki i własność budynku. Skuteczność darowizny wobec skarżącej kasacyjnie jest zaś przedmiotem sprawy cywilnej. Nie można więc twierdzić w tych okolicznościach, że postępowanie przekształceniowe dotyczyło interesu prawnego skarżącej kasacyjnie. Wadliwość decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji polegała zaś na tym, że SKO w Tarnowie orzekło jednocześnie w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a., choć powinno było zastosować tylko ten pierwszy przepis. Ponieważ jednak orzeczenie wydane na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. było dla skarżącej korzystne, to Sąd I instancji kierując się zasadą z art. 134 § 2 p.p.s.a. nie uchylił orzeczenia stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). Mając na uwadze to, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeka natomiast Sąd I instancji (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).