I SA/Wa 2355/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 listopada 2023 r. nr DN.gn.625.281.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Decyzją z dnia 7 listopada 2023 r. znak: DN.gn.625.281.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako minister/organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej jako skarżący) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 listopada 2021 r. znak: WS-III.7515.2.116.KM stwierdzającą, że postępowanie z wniosku skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach (dalej: Prezydium, PPRN) z dnia 2 grudnia 1954 r. znak: L.RI.IV/12/44/54 zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako ustawa). W myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Minister wskazał także, że orzeczenie Prezydium w Gorlicach z dnia 2 grudnia 1954 r. zostało doręczone (ogłoszone) przed 5 kwietnia 1958 r. Potwierdzają to w sposób pośredni – zdaniem organu – dokumenty m.in. orzeczenie Prezydium w Gorlicach z dnia 27 grudnia 1969 r. znak: PZR.19.Vg/1614/57, mocą którego uchylone zostało orzeczenie Prezydium w Gorlicach z dnia 2 grudnia 1954 r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od innej osoby, która była przesiedlona na Ziemie Zachodnie, a także decyzje tymczasowe wydawane na początku kwietnia 1958 r. Minister podkreślił, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części orzeczenia PPRN w Gorlicach z dnia 2 grudnia 1954 r. nastąpiło w dniu 5 czerwca 2019 r., tj. po upływie 30 lat od jego doręczenia (ogłoszenia), to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa, co oznacza brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w której zarzucił ministrowi naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 21 i ar. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącej z dnia 5 czerwca 2019 r. w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej, - art. 7, 77 i art. 80 kpa poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia poprzednikowi prawnemu skarżącego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 2 grudnia 1954 r., znak: L.R.IV/12/44/54 upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty doręczenia tego orzeczenia poprzednikowi prawnemu skarżącego, co było wymagane na podstawie art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym lub też poprzez ogłoszenie tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia (w przypadku gdy właściciel nieruchomości był nieznany) był przewidziany w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w całości podziela stanowisko organu co do tego, że zmiana kpa dokonana mocą ustawy, a w szczególności jej art. 2 uniemożliwiają dalsze procedowanie w zakresie nadzoru nad aktami administracyjnymi z połowy XX wieku, czy z 1954 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (...) i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej nowelizacji kpa wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (kpa), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat umarza się z mocy prawa. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści ww. orzeczenia TK wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady)określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc). Sąd odrzuca zatem zarzuty skargi oparte na przywołanych w skardze przepisach Konstytucji, w tym zwłaszcza jej art. 2, 21, 64 czy art. 77. W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Trzeba też zdecydowanie podkreślić, że kwestie przedawnienia roszczeń są znane w niemal wszystkich dziedzinach prawa, a jedynie prawo administracyjne, w sposób całkowicie nieracjonalny - gdy chodzi o pewność prawa i zasady formułowania "roszczeń" w trzecim a nawet w czwartym pokoleniu, po 60-ciu czy po 70-ciu latach od daty zdarzenia administracyjnoprawnego – nie dysponowało takim terminem, co wywoływało liczne kontrowersje. Aktualnie Kodeks cywilny przewiduje 6-letni termin przedawnienia roszczeń, 3-letni termin przedawnienia roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 118 kc), a z kolei Kodeks karny w art. 101 § 1 na 30 lat określa termin przedawnienia zbrodni zabójstwa. Nie jest też nowym zjawiskiem zmiana prawa w trakcie trwania stosunku prawnego, i przykłady tego rodzaju regulacji można mnożyć. Istotne jest natomiast to, co dominuje w ważeniu argumentów stron i ustawodawcy. Argumentację w zakresie ważenia równorzędnych norm konstytucyjnych zawiera zaś uzasadnienie ww. wyroku TK z 12 maja 2016r. Gdy chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych" Sąd w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, że ww. regulacja była wręcz konieczna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych nawet z połowy ubiegłego wieku - zresztą z oczywistym, acz niezasadnym, wykorzystywaniem przez strony kwestii braku dokumentacji mającej podlegać merytorycznej ocenie. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło też do błędów w ustaleniach faktycznych jak i do naruszenia art. 7, 77 § 1, czy art. 80 kpa. Jedynym ustaleniem istotnym z punktu widzenia art. 2 ustawy było określenie daty ogłoszenia kwestionowanego w ramach nadzoru orzeczenia, i określenie czy doszło do upływu 30 lat od daty jego ogłoszenia lub doręczenia co w kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu. Minister racjonalnie i rzeczowo wytrącił ww. zarzut wskazując na to, że orzeczenie weszło do obrotu przed 5 kwietnia 1958 r. i zostało wykonane, zaś powoływanie się po 70-ciu latach na brak dokumentów związanych z ogłoszeniem czy doręczeniem tego orzeczenia – stanowi nadużycie prawa. Z orzeczenia PPRN w Gorlicach z dnia 2 grudnia 1954 r. wynika, że od orzeczenia przysługiwało stronom odwołanie do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w ciągu 2-ch tygodni licząc od dnia ogłoszenia orzeczenia w Rzeszowskim Dzienniku Wojewódzkim. Choć brak jest w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego w sposób bezpośredni fakt ogłoszenia ww. orzeczenia, to jednak zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje pośrednio, że orzeczenie to zostało we wskazanym trybie ogłoszone i wykonane. Prezydium wydało bowiem w dniu 27 grudnia 1969 r. orzeczenie, mocą którego własne orzeczenie z dnia 2 grudnia 1954 r. uchyliło w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od innej osoby, która była przesiedlona na Ziemie Zachodnie, jednak powróciła w 1957 r. na teren wsi Zdynia i na podstawie decyzji tymczasowej wydanej przed 5 kwietnia 1958 r. objęła wcześniej użytkowane grunty. Okoliczności te wskazują, że ogłoszenie orzeczenia z dnia 2 grudnia 1954 r. musiało nastąpić przed zakończeniem wydawania decyzji tymczasowych (wydawanych do 5 kwietnia 1958 r.), a więc przed 5 kwietnia 1958 r. Niemniej trzeba podkreślić, że w okresie, w jakim było prowadzone kontrolowane w ramach nadzoru postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu centralnym okres przechowywania wynosił 15 lat (§ 10 ust. 1 lit a rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Stąd powoływanie się przez stronę skarżącą na brak odnalezienia dokumentów potwierdzających "publikację" ww. orzeczenia – w świetle ww. przepisów nie znajduje uzasadnienia. Wywodzenie z tej okoliczności pozytywnych dla strony skutków prawnych jest zatem chybione. Ponadto, minister ustalił, że z nadesłanych przez Sąd Okręgowy w [...] (przy piśmie z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt [...]) kserokopii kart 1-3, 8 i 16 księgi wieczystej nr [...] Ar nr [...] wynika, że podstawą do ujawniania prawa własności Skarbu Państwa do części nieruchomości dla których prowadzona była księga, było właśnie orzeczenie z dnia 2 grudnia 1954 r. znak: L.RI.IV/12/44/54. Z powyższego wynika, że orzeczenie PPRN w Gorlicach z dnia 2 grudnia 1954 r. weszło do obrotu prawnego i wywołało skutki prawne. Okoliczność ta również wskazuje, że orzeczenie z dnia 2 grudnia 1954 r. zostało doręczone lub ogłoszone, gdyż wpisanie prawa własności do ksiąg wieczystych mogło nastąpić jedynie w oparciu o orzeczenie ostateczne, a więc takie, które zostało skutecznie doręczone/ogłoszone i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie. Stąd, wątpliwości Sądu nie budzi kwestia upływu określonego w ustawie 30-letniego terminu determinującego umorzenie postępowania nadzorczego z mocy prawa. Zdaniem Sądu nie doszło też do naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.). W kontrolowanym orzeczeniu stwierdzającym umorzenie postępowania nadzorczego z mocy prawa nie doszło do pozbawienia strony skarżącej prawa własności, organ nie naruszył więc normy zawartej w tym akcie prawnym, zaś w 1954 r. ww. Konwencja i ww. Protokół Nr 1 nie miały mocy wiążącej w PRL. Sąd nie dopatrzył się też potrzeby z urzędu zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez TK skargi Rzecznika Praw Obywatelskich. Ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności art. 158 § 3 kpa czy art. 2 ustawy - będzie podstawą do zastosowania art. 145a kpa. Na tym etapie sprawy powoływanie się na normy Konstytucyjne - przy negowaniu ważności aktu administracyjnego sprzed 7 dekad – w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).