I SA/Wa 2051/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, , sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 września 2023 r. nr DN.gn.625.296.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister"), po rozpoznaniu odwołania D. T. (dalej: "Skarżący"), decyzją z 12 września 2023 r., nr DN.gn.625.296.2021, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: "Wojewoda") z 5 listopada 2021 r. nr WS-III.7515.2.103.2019.KM stwierdzającą umorzenie postępowania z mocy prawa. Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosto Powiatowe [...] orzeczeniem z 2 stycznia 1950 r. nr [...] orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie, położone w gromadzie [...], w tym nieruchomość należącą do G. T. Wnioskiem z 3 czerwca 2019 r. Skarżący, będący następcą prawnym G. T. (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 18 grudnia 2020 r. sygn. akt [...]), wystąpił do Wojewody o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Starostwa, w części dotyczącej G. T. (wymienionego pod poz. 68). Wojewoda decyzją z 5 listopada 2021 r. poinformował strony o umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r., postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 2 stycznia 1950 r., w zaskarżonej części. W uzasadnieniu powołał art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) dalej: "ustawa zmieniająca", zgodnie z którym postępowanie, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy ostateczną decyzja lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Niezgadzając się z powyższą decyzją Skarżący złożył odwołanie, zarzucając jej w szczególności naruszenie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) dalej: "Kpa", w związku z art. 2 ust 2 ustawy zmieniającej oraz w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej. Minister decyzją z 12 września 2023 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wskazał, że z przedmiotowego orzeczenia wynika, iż zostało ono doręczone w trybie rozporządzenia z dnia 15 lipca 1948 r. Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. Nr 37, poz. 271). Podał, że w myśl § 5 tego rozporządzenia za datę doręczenia orzeczenia uważało się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Podał, że Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], w którym opublikowane zostało orzeczenie Starostwa został wydany 15 lipca 1950 r., nr [...], poz. [...]. Zauważył, że istnieje rozbieżność pomiędzy oznaczeniem widniejącym na poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii orzeczenia z 2 stycznia 1950 r. (znajdującej się w aktach sprawy), a jego oznaczeniem podanym w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Podając, że powołane orzeczenie oznaczone zostało numerem [...], natomiast w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] widnieje numer [...]. Jednoczenie stwierdził, że okoliczność ta nie ma jednak większego znaczenia dla oceny faktu doręczenia. Wskazując, że w omawianym Dzienniku przytoczona została bowiem treść publikowanego orzeczenia. Już proste zestawienie treści publikowanego aktu z treścią kwestionowanego orzeczenia daje podstawę do stwierdzenia, że jest to w swej istocie to samo orzeczenie. Tym samym uznać należy, że doręczenie przedmiotowego orzeczenia nastąpiło 14 sierpnia 1950 r. Podał również, że wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności wpłynął do Wojewody w dniu 5 czerwca 2019 r. (prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Zatem przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte po 69 latach od ogłoszenia orzeczenia z 2 stycznia 1950 r. Minister stwierdził, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nastąpiło po upływie 30 lat od jego doręczenia, to postępowanie to podpada pod art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, a zatem Wojewoda zasadnie poinformował strony, że postępowanie to podlega umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister wskazał, że są one bezzasadne, gdyż ustawodawca w ustawie zmieniającej nie przewidział bowiem żadnych wyjątków ograniczających jej stosowanie. Podkreślił, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że wyznacznikiem ich działania są obowiązujące normy, które organy te muszą stosować. Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarżący zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 §1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżącego w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra w całości, zasądzenie na rzecz Skarżącego od Ministra kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Pozostałe strony postępowania, poinformowane o wniosku Skarżącego o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, również nie wyraziły sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 Kpa, czy też innego terminu. W celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 Kpa (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej) oraz dodanie § 3 w art. 158 Kpa (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 Kpa), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 Kpa). Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy zmieniającej wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Podstawę prawną wydania orzeczenia z 2 stycznia 1950 r. stanowiły m.in. przepisy dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. Nr 59, poz. 318 ze zm.) oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości nie będących we władaniu właścicieli (Dz.U. Nr 46, poz. 339). Zatem kwestię wejścia ww. orzeczenia do obrotu prawnego regulował § 4 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R., zgodnie z którym władza, która wydała orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, ogłasza je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywiesza równocześnie w swoim lokalu urzędowym i w lokalu zarządu gminy, w której mienie jest położone. Natomiast za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia (§ 5 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie orzeczenie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], wydanym 15 lipca 1950 r., nr [...], poz. [...]. A zatem, stosownie do § 5 tego rozporządzenia, doręczenie orzeczenia nastąpiło 14 sierpnia 1950 r. Rację ma organ, że dostrzeżona rozbieżność pomiędzy oznaczeniem widniejącym na znajdującej się w aktach administracyjnych poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii orzeczenia (tu oznaczono nr [...]), a jego oznaczeniem podanym w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (tu oznaczono nr [...]) nie ma znaczenia dla oceny faktu doręczenia. Treść publikowanego orzeczenia zgadza się z treścią kwestionowanego orzeczenia. Sąd stwierdza zatem, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia z 2 stycznia 1950 r. z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie powołanej ustawy (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 Kpa). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 Kpa). Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne. Ustalenia organu, co do zaistnienia wskazanych ww. przepisie okoliczności faktycznych, tj. wszczęcia postępowania nadzorczego mającego za przedmiot orzeczenie Starostwa po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji, Sąd podziela i przyjmuje jako własne. Doręczenie orzeczenia nastąpiło 14 sierpnia 1950 r. Natomiast przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starostwa zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącego z 3 czerwca 2019 r. Zgodnie z art. 61 § 3 Kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej – ww. wniosek wpłynął do organu 5 czerwca 2019 r. (prezentata [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]). Ustawa zmieniająca przewiduje, że stosuje się ją bezpośrednio do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, zatem skoro wszczęcie postępowania nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanej decyzji, to organ prawidłowo orzekł w zaskarżonej decyzji o umorzeniu z mocy prawa. Powyższy pogląd organu Sąd w pełni podziela. Z powyższych względów Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej są niezasadne. Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7 czy też art. 77 § 1 Kpa, to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Ocena niniejszej sprawy, była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia także przepisu art. 80 Kpa. Należy też podkreślić, że "słusznego interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, co w realiach niniejszej sprawy miało miejsce. W odniesieniu do wywodzonej w skardze sprzeczności art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z Konstytucją RP, Sąd podkreśla, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem, gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do wystąpienia o wznowienie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ww. ustawy.