I OSK 2302/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1593/18 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1593/18 oddalił skargę M. Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia 15 listopada 1976 r., którą orzeczono o przejęciu na własność Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego o pow. [...]ha położonego w N., stanowiącego własność W. Ł. W skardze kasacyjnej wniesionej przez M. Ł. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. w pkt 1 art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1975 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu nieruchomości za niepoddawaną w całości lub w większej części właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę, a tym samym zakwalifikowaniu nieruchomości jako opuszczonej i mogącej zostać przejętą na własność Państwa bez odszkodowania. Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w pkt 2 art. 145 § 1 pkt (brak doprecyzowania) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji w postaci naruszenia przez organ przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 153 p.p.s.a. oraz w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w pkt 3 art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i orzekanie wbrew zasadzie związania oceną ocena prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 luty 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1467/13 oraz wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1533/14. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza, bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja wydana w postępowaniu zwykłym i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Wskazana zatem w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wada rażącego naruszenia prawa dotyczy materialnoprawnych podstaw wydania decyzji, stąd też wskazując na tą przesłankę należy powiązać ją ze stosownymi przepisami materialnoprawnymi, które w danej sprawie mają zastosowanie. Natomiast postępowanie o stwierdzenie nieważności nie jest postępowaniem w którym ponownie rozstrzyga się sprawę zakończoną decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym, takie ponowne rozstrzygniecie sprawy mogło mieć miejsce w postępowaniu odwoławczym. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z wydanym już wcześniej w tej sprawie wyrokiem WSA z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1467/13 (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1533/14) w którym stwierdzono, że zaskarżona wówczas decyzja naruszała art. 107 § 3 k.p.a., a rozpoznając sprawę ponownie organ na podstawie całego materiału dowodowego, który powinien znaleźć się w aktach sprawy, po jego wszechstronnym rozważeniu oceni, czy poddana kontroli w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia 15 listopada 1976 r. obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną uzasadniająca jej eliminację z obrotu prawnego. W obecnie zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do powyższego zarzutu wskazując, że organy prowadząc ponownie postępowanie nie naruszyły oceny prawnej wyrażonej w powołanym wyżej wyroku, a także wykonały wskazania sądu co do dalszego postępowania. Uzasadnienie obecnie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2018 r. spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a., organ wskazał szczegółowo opisane dowody na których się oparł, dokonał oceny tych dowodów, a dowody te znajdują się w aktach sprawy. Organ odniósł się również do znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Naczelnika Gminy W. z dnia 2 stycznia 1975 r. Treść powołanego zaświadczenia jest następująca: "Niniejszym zaświadczam, że Ob. Ł. W. zam. w S. jest użytkownikiem działki ziemi o pow. [...]ha i przychodowości rocznej 4.850 zł. z pozycji matki Ł. M. Zaświadczenie niniejsze wydano na prośbę w/w celem przedłożenia odnośnym władzom. Pieczęć okrągła Urząd Gminy W. podpisał z up. Naczelnika Gminy J. M. Sekretarz Biura". Z treści powyższego zaświadczenia nie można stwierdzić celu, ani powodu jego wydania, można natomiast zauważyć, że w tym czasie trwało postępowanie z wniosku W. Ł. o uregulowanie własności gospodarstw rolnych prowadzone na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, które zakończyło się wydaniem Aktu Własności Ziemi z dnia 17 czerwca 1975 r., na rzecz W. Ł., a który dotyczył nieruchomości (działek) oznaczonych w ewidencji gruntów [...] o pow. [...]ha. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 26 października 1971 r. podstawową przesłanką ustawową od spełnienia której uzależniona była możliwość uwłaszczenia, to samoistne posiadanie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego w dniu wejścia w życie tej ustawy, jeżeli objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy. Zasadne jest zatem stanowisko, że wskazana w zaświadczeniu przychodowość roczna, to szacunkowa przychodowość gospodarstwa dotycząca M. Ł., która darowała synowi przedmiotową działkę. Z kolei w 1976 r. Gmina W. została zlikwidowana, a wieś N. w której położone było gospodarstwo rolne W. Ł. należy do Gminy J., Naczelnik której wydał w dniu 15 listopada 1976 r. decyzję o przejęciu opuszczonego gospodarstwa. Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest niezasadny. Niezasadny jest również drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, sformułowany w pkt 2, zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 153 p.p.s.a. a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy w przede wszystkim zwrócić uwagę, że wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. norma ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Powszechnie przyjmuje się, że dotyczy ona w zasadzie wad materialnych decyzji, które skutkują nieprawidłowym ukształtowaniem stosunku prawnego. Wady proceduralne same w sobie nie skutkują zwykle zniweczeniem prawa lub obowiązku, lecz powodują konieczność przeprowadzenia procedury zmierzającej do ich określenia przy prawidłowo dokonanych czynnościach procesowych. Stąd też wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa, w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszcza się w szczególnych, wyjątkowych przypadkach. Istotna jest jednak gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. Jakkolwiek, co do zasady, nie jest wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, to jednak naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, to jest innymi słowy, musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić" (np. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3347/14). Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji w tym zebranych przez organ dowodów i dokonanej ich oceny, dokonując tej oceny należy mieć na uwadze, że od wydania decyzji z dnia 15 listopada 1976 r. do daty wydania zaskarżonej obecnie decyzji minęło ponad 40 lat, a nadto zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, a nie w zwykłym postępowaniu instancyjnym (decyzja z dnia 15 listopada 1976 r. została doręczona poprzednikowi prawnemu skarżącego kasacyjnie W. Ł. w dniu 19 listopada 1976 r., który po jej otrzymaniu przesłał do organu pismo, że nie będzie się odwoływał bo sprzedał gospodarstwo J. K., który w protokole z dnia 3 grudnia 1976 r. oświadczył, że do sprzedaży nie doszło). Bezspornym jest również, że W. Ł. od 1960 r. mieszkał i pracował w S., a przedmiotowe gospodarstwo rolne, w którym nie było żadnych zabudowań położone było w województwie Lubelskim. Powyższe okoliczności, w tym ponad 40-letni okres czasu jaki minął od wydania decyzji ma istotne znaczenie i wpływ na możliwość czynienia dzisiaj ustaleń co do stanu faktycznego jaki był na gruncie w dacie wydania decyzji z dnia 15 listopada 1976 r. Natomiast w niniejszej sprawie, po tym gdy decyzja z dnia 15 listopada 1976 r. uzyskała przymiot ostateczności wobec niezłożenia odwołania, były kierowane przez byłego właściciela pisma do organu, w wyniku których organ podejmował czynności wyjaśniające, a dotyczące stanu faktycznego przedmiotowego gospodarstwa. Zebrane wówczas dokumenty i dowody zostały dopuszczone jako dowody w niniejszym postępowaniu nadzorczym, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w którym w pkt od 1 do 10 zostały szczegółowo przedstawione. Z powyższych dowodów wynika, że gospodarstwo nie było zagospodarowane, a grunty stanowiące użytki rolne co najmniej od czterech lat leżały odłogiem, nie były również poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Natomiast odnośnie działki na której znajdował się użytek gruntowy las i grunty leśne, to wskazać należy, że w ówczesnym czasie zarówno możliwość zalesienia jak i obowiązek wykonywania określonych zabiegów gospodarczych na zalesionych gruntach podlegała określonym zasadom i rygorom ustawowym. Zasady te były określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. o zagospodarowaniu lasów i nieużytków nie stanowiących własności Państwa (Dz. U. Nr 29, poz. 166), która została uchylona z dniem 1 stycznia 1974 r., a z tym dniem obowiązywała ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zagospodarowaniu lasów nie stanowiących własności Państwa (Dz. U. Nr 48, poz. 283) oraz niektórych lasów i nieużytków państwowych. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie tylko nie wynika, aby takie czynności podejmowane były zgodnie z powołanymi przepisami, to również skarżący kasacyjnie nie podnosi, aby tak było. W ramach niniejszego zarzutu wskazano również na naruszenie art. 80 k.p.a. i wynikającej z niego zasady swobodnej oceny dowodów. Do tego zarzutu odnosił się już Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie wskazując, że zeznania świadków, dowód ten został przeprowadzony przez organ I instancji w niniejszym postępowaniu nadzorczym, pozostają w sprzeczności z materiałami i dowodami archiwalnymi, które zebrał i na które wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z tym stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić, w szczególności mając cały czas na uwadze, że przedmiotem niniejszego postępowania jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 listopada 1976 r., a nie postępowanie odwoławcze od tej decyzji. Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, a sformułowany w pkt 2 zarzutów jest niezasadny. Powyższe oznacza, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy, zasadnie ocenił, że spełnione zostały przesłanki gospodarstwa rolnego opuszczonego, a więc przesłanka nie zamieszkiwania właściciela ani jego małżonka, dzieci lub rodziców oraz przesłanka zgodnie z którą gospodarstwo nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Powyższe ustalenia nie zostały podważone w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego a sformułowany w pkt 1 polegający na błędnym zastosowaniu art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych nie może być uwzględniony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (a więc wydany już po wyroku WSA z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1467/13) w którym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, stąd też należy zwrócić uwagę na zmianę stanu prawnego, która nastąpiła ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Mianowicie na mocy nowelizacji k.p.a. z dnia 11 sierpnia 2021 r., która weszła w życie 16 września 2021 r., art. 156 § 2 k.p.a. nadano następujące brzmienie: nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W art. 158 dodano § 3 o treści: jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z przepisami intertemporalnymi, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie noweli ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym nowelizacją (art. 2 ust. 1 noweli), natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie noweli ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 noweli). Powyższa zmiana stanu prawnego wprowadziła ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.