I SA/Wa 2254/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2023 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 lipca 2022 r. nr KOC/2919/Go/20 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 19 marca 2020 r., nr 40/SD/2020; 2. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz W. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również jako "Kolegium/organ") decyzją z 13 lipca 2022 r., nr KOC/2919/Go/20, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej również jako "Prezydent/organ") z 19 marca 2020 r., nr 40/SD/2020, umarzającą postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej położonej przy [...], oznaczonej dawnym numerem hipotecznym [...] – w zakresie dotyczącym części aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], o powierzchni 178 m2. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. D. K. (poprzednie nazwisko – K., nazwisko rodowe – K.) wnioskiem z 27 kwietnia 1988 r. zwróciła się do Urzędu Dzielnicowego W.- [...] o zwrot budynku przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu, na którym dom przy ul. [...] jest pobudowany. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 12 stycznia 2007 r., nr 29/GK/DW/07, po rozpatrzeniu ww. wniosku D. K. z 27 kwietnia 1988 r. o zwrot budynku i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] ozn. hip. Nr [...], o pow. 582,80 m2 – w punktach I i II ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego gruntu o pow. 392 m2, ozn. w ew. gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] położonego w W. przy ul. [...] oraz zwrócił własność znajdującego się na nim budynku mieszkalnego na rzecz W. K. w 2/12 częściach, M. K. w 2/12 częściach, E. C. w 2/12 częściach, D. K. w 3/12 częściach oraz L. K. w 3/12 częściach, nadto ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego. W punkcie III decyzji Prezydent odmówił W. K., M. K., E. C., D. K. i L. K. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 190 m2 pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej nr hip. [...], stanowiącego obecnie część dz. ew. nr [...] i [...] w obrębie [...], które stanowią teren ul. [...] i ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 28 czerwca 2016 r., nr KOC/4513/Go/15, stwierdziło nieważność punktu III decyzji z 12 stycznia 2007 r., z powodu rażącego naruszenia prawa – art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) i art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta St. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279), zaś w pozostałej części uznało decyzję za zgodną z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 4 sierpnia 2016 r., nr KOC/3997/Go/16, uchyliło własną decyzję z 28 czerwca 2016 r., w zakresie w jakim w decyzji tej stwierdzono nieważność punktu III decyzji z 12 stycznia 2007 r. z powodu rażącego naruszenia przez tę decyzję art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta St. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279), zaś w pozostałej części utrzymało decyzję z 28 czerwca 2016 r. w mocy. W. K., E. C., M. K., L. K. i D. K., reprezentowani przez L. K., wnioskiem z 16 listopada 2016 r. wystąpili do Prezydenta m.st. Warszawy o ponowne rozpatrzenie wniosku z 27 kwietnia 1988 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], stanowiącej część dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 178 m2. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 19 marca 2020 r., nr 40/SD/2020, po rozpatrzeniu wniosku D. K. z 27 kwietnia 1988 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego części gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, w odniesieniu do gruntu o pow. 178 m2 pochodzącego z hip. nr [...], stanowiącego część działki nr [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa część nieruchomości nie może zostać zwrócona spadkobiercom dawnej właścicielki (M. A. z N. F.), albowiem wniosek z 27 kwietnia 1988 r. dotyczył jedynie działki zabudowanej domem przy ul. [...] i nie obejmował części nieruchomości hip. [...] zajętej pod drogę, stanowiącej obecnie dz. nr [...]. Prezydent wyjaśnił również, że wniosek z 16 listopada 2016 r. nie stanowi ponowienia wniosku z 27 kwietnia 1988 r., który dotyczył tylko nieruchomości pod budynkiem, ale stanowi jego rozszerzenie i stanowi nowy wniosek w zakresie dz. ew. nr [...], który zostanie rozpoznany odrębną decyzją. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta wnieśli W. K., E. C., M. K., L. K. i D. K., reprezentowani przez L. K. Następnie wspomnianą na wstępnie decyzją z 13 lipca 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z 19 marca 2020 r., nr 40/SD/2020. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało natomiast, że wniosek z 27 kwietnia 1988 r. w części dotyczącej działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym został rozpoznany decyzją nr 29/GK/DW/07 z 12 stycznia 2007 r., na mocy której Prezydent ustanowił prawo użytkowania wieczystego gruntu o pow. 393 m2 oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] położonego w W. przy ul. [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] oraz zwrócił własność znajdującego się na nim budynku mieszkalnego. W wykonaniu tej decyzji została następnie zawarta w formie aktu notarialnego umowa z 31 sierpnia 2007 r. Jak z kolei ustalił organ I instancji dawna nieruchomość ozn. nr hip. [...] stanowi działkę nr ew. [...] o pow. 393 m2 zabudowaną budynkiem mieszkalnym oraz część działek nr ew. [...] (pod ulicą [...]) i [...] (pod ulicą [...]). Działka nr ew. [...] została objęta w/w decyzją. Działka nr ew. [...] w ewidencji gruntów i budynków jest niezabudowana i jak wynika z zapisów księgi wieczystej nr [...] jest ona wykorzystywana pod drogę - ul. [...]. Podstawą wpisu była decyzja nr 54986 z 13 sierpnia 1998 r. wydana przez Wojewodę Mazowieckiego stwierdzającą nabycie przez Dzielnice Gminę W.- [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] - dr, oznaczonej jako działka nr ew. [...] w obrębie [...]. Na mocy uchwały nr [...] Rady m. st. W. z dnia [...] lipca 2004 r. ulicy [...] nadano nazwę ul. [...]. Jak wykazał organ I instancji w dacie składnia wniosku przez D. K. grunt ten stanowił drogę i tworzył odrębną od zwróconej, działkę ewidencyjną. Kolegium podzieliło więc powyższe ustalenia faktyczne organu I instancji. Na tej podstawie Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo stwierdził, że działka nr ew. [...] nie była objęta zakresem wniosku D. K. z 27 kwietnia 1988 r., w którym przedmiot żądania był określony jednoznacznie, zatem nie miał prawnej możliwości jego rozpoznania. W tej sytuacji umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego było zasadne. Kolegium podniosło, że wniosek D. K. jednoznacznie wskazywał, iż dotyczy zwrotu budynku i ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu działki, na którym dom przy ul. [...] jest pobudowany. Wykraczanie poza zakres wniosku nie więc jest dopuszczalne, ponieważ organ nie jest władny do zmiany treści podania strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kolegium wniósł W. K. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowany przez L. K., zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997, nr 115 poz. 741, ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu o poprawności zastosowania przez organ I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy przepisu art. 105 § 1 k.p.a., wobec zastosowanej przez ten organ niedopuszczalnej dowolności interpretacyjnej co do terminu i treści żądania Skarżącego i uczestników postępowania, w konsekwencji skutkujące umorzeniem postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedokładnym, wybiórczym ustaleniu stanu faktycznego sprawy z pominięciem analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego zgłoszonego przez Skarżącego i uczestników postępowania i zaniechaniem wskazania przyczyn z jakiego powodu odmówiono im wiarygodności dowodowej w tym zakresie w treści uzasadnienia decyzji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium w całości i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując pod takim kątem oceny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają przepisy obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Nieruchomość warszawska przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Tytuł własności "nieruchomości w mieście stołecznym Warszawie nr [...]", położonej przy projektowanej ulicy [...], o pow. 582,80 m2, uregulowany był jawnym wpisem na imię M. A. z N. F. na mocy aktu kupna z 20 października 1937 r., co potwierdza zaświadczenie Sądu Grodzkiego w W. Nr [...] z 8 stycznia 1949 r. (w aktach sprawy). W przedmiotowej sprawie D. K. wnioskiem z 27 kwietnia 1988 r. zwróciła się do Urzędu Dzielnicowego W.- [...] o zwrot budynku przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu, na którym dom przy ul. [...] jest pobudowany. Prezydent decyzją z 19 marca 2020 r., nr 40/SD/2020 rozpoznał wniosek D. K. z 27 kwietnia 1988 r. i umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie zainicjowane tym wnioskiem, w odniesieniu do gruntu o pow. 178 m2 pochodzącego z hip. nr [...], stanowiącego część aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji zaprezentowane w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć jest błędne co do zakresu przedmiotowego wniosku D. K. z 27 kwietnia 1988 r. Zauważyć bowiem należy, że we wspomnianym podaniu wnioskodawczyni zażądała od właściwego organu zwrotu budynku posadowionego na gruncie dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej numerem [...] wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego tego gruntu. Jak wynika przy tym expressis verbis z treści wniosku z 27 kwietnia 1988 r. D. K. nie ograniczyła swojego żądania jedynie do części nieruchomości warszawskiej oznaczonej hipotecznie numerem [...], lecz jasno wyraziła żądanie dotyczące całości gruntu oznaczonego numerem [...]. Stanowisko orzekających w sprawie organów, że rzeczywista wola wnioskodawczyni była inna niż to wynika z treści jej wniosku jest niczym nie popartą nadinterpretacją treści przedmiotowego wniosku i nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Wszak, jak wynika zarówno z treści decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta z 2007 r., jak i decyzji nadzorczych Kolegium z 2016 r., orzekające wówczas organy także nie widziały problemu w tym jaki jest rzeczywisty zakres wniosku D. K. – przyjmując, że odnosi się do całości dawnej nieruchomości warszawskiej oznaczonej numerem [...], na co słusznie zwrócił uwadze Skarżący. Sam Prezydent w decyzji z 2007 r. wskazał na wniosek D. K. z 27 kwietnia 1988 r. o zwrot budynku i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] ozn. hip. Nr [...], o pow. 582,80 m2, a więc wniosek odnoszący się co do całości nieruchomości warszawskiej nr [...]. Organ reprywatyzacyjny nie podnosił wtedy obecnych wątpliwości, że wniosek ten dotyczy jedynie gruntu o pow. 392 m2, ozn. w ew. gruntów jako działka nr [...], na której znajduję się budynek przy ul. [...] w W. Końcowo należy zauważyć, że całkowicie chybiony jest również argument organów jakoby o zakresie wniosku z 27 kwietnia 1988 r. świadczyć miała okoliczność dotycząca aktualnej numeracji działek geodezyjnej (w skład dawnej nieruchomości warszawskiej wchodzą obecnie działki: nr [...], [...]-cz. oraz [...]-cz.). Jest o tyle nietrafiony argument, zdaniem Sądu, że jak sam organ I instancji ustalił, dopiero po odnowieniu ewidencji gruntów w 1989 r. dla działki nr [...] został wykazany użytek "droga" (vide: pismo Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z [...] stycznia 2020 r.). Nie sposób zatem przyjąć, że D. K. składają przedmiotowy wniosek w 1988 r. miała świadomość powyższych faktów (aktualnych numerów działek), co miało – jak sugerują organy – wpływ na ograniczenie zakresu wniosku jedynie w aktualnej działki nr [...], na której znajduję się budynek przy ul. [...]. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że z treści wniosku D. K. nie wynika jakakolwiek wola ograniczenia zakresu żądania jedynie do aktualnej działki nr [...] z wyłączeniem obecnej działki nr [...]-cz. Żądanie wnioskodawczyni, w ocenie Sądu, dotyczy bowiem całości dawnej nieruchomości nr [...], w skład której wchodzą wymienione wyżej aktualne działki ewidencyjne (lub ich części). Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do wniosku, że działanie organów w tej sprawie było nieprawidłowe – błędnie bowiem uznały, że w takiej sytuacji postępowanie zainicjowane przez D. K. wnioskiem z 27 kwietnia 1988 r. w części dotyczącej aktualnej działki nr [...]-cz., o powierzchni 178 m2, z obrębu [...], należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania - jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - oznacza zaś brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1242/17 – wyrok opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że bezprzedmiotowym stało się rozstrzygnięcie przez Prezydenta wobec części nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], dotyczącej części działki nr [...] o powierzchni 178 m2, z obrębu [...]. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, organy błędnie uznały, że nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu. Sprawa administracyjna istnieje (istnieje jej przedmiot), a postępowanie w niej uruchomione winno zostać merytorycznie rozpatrzone. Za zasadne zatem uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również art. 105 § 1 k.p.a., w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo Kolegium dopuściło się także naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ utrzymało w mocy błędną decyzję Prezydenta, w sytuacji w której nie było do tego podstaw. Zauważyć przy tym należy, że chociaż punkt III decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta z 12 stycznia 2007 r., nr 29/GK/DW/07, na skutek decyzji Kolegium z 4 sierpnia 2016 r., nr KOC/3997/Go/16, pozostał w obrocie prawnym, to jednak z uwagi na jego treść, która nie odnosi się w żaden sposób do części działki nr [...] o powierzchni 178 m2, z obrębu [...] (rozstrzyga bowiem wobec m.in. części działki nr [...], która nie wchodzi w skład dawnej nieruchomości nr [...]), uznać wypada, że nie ma przeszkód natury prawnej (res iudicata) do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia przez Prezydenta w tym zakresie. Rozstrzygając sprawę ponownie Prezydent, na podstawie art. 153 p.p.s.a., zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie zatem pod uwagę, że postępowanie administracyjnego dotyczące roszczenia D. K., zgłoszonego we wniosku z 27 kwietnia 1988 r., w zakresie części nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], dotyczącej części działki nr [...] o powierzchni 178 m2, z obrębu [...], nie jest bezprzedmiotowe, i sprawę w tym zakresie należy merytorycznie ocenić z uwzględnieniem wszystkich jej okoliczności faktycznych i prawnych. Wyniki powyżej oceny Prezydent przedstawi następnie w decyzji, której sentencja uwzględniać będzie złożoność zagadnień, które występują w niniejszej sprawie, i której treści Sąd w chwili obecnej w żaden sposób nie przesądza. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych (punkt drugi sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. – zasądzając od organu na rzecz Skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 złotych. Brak było jednak podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącego o zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, ponieważ w niniejszej sprawie Skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata, radcę prawnego), a tylko w takiej sytuacji istnieje możliwość zasądzenia tychże kosztów. Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione.