I SA/Wa 2246/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska–Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, , po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 28 lipca 2021 r. nr DO.2.7612.50.2019.WM utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 21 października 2014 r. nr DOI-2-7712-51-DW/14 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z 8 października 2009 r. nr GN.IIl/SP.V.7720/12/21/MW/03, mocą której uchylono po wznowieniu postępowania decyzję Wojewody Łódzkiego z 16 czerwca 2005 r. nr SP.V.7720/12/21/MW/03 stwierdzającą nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w K., obręb [...] , ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 14,5534 ha, dla którego w Sądzie Rejonowym w K. prowadzona jest KW nr [...] i nieodpłatne nabycie prawa własności znajdujących się na gruncie budynków, innych urządzeń i lokali. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z 21 października 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Łódzkiego z 8 października 2009 r. Prezydent Miasta K. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z 21 października 2014 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii rozpoznając sprawę wskazał, że stosownie do treści art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...] (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...] , co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...] . W myśl art. 34 ust. 4 tej ustawy nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i ust. 3, nie może naruszać praw osób trzecich. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. nabycie praw, o których mowa w art. 34 ust. 1 i ust. 3, potwierdza wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu wniosku przez [...] lub [...] S.A. Stosownie zatem do art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. podstawową przesłanką warunkującą możliwość nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe "[...] " prawa użytkowania wieczystego nieruchomości jest przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności gruntu objętego wnioskiem uwłaszczeniowym. Minister zaznaczył, że analiza materiału dowodowego wykazała, że działka nr [...] (z której wydzielono działkę [...] ) stanowiła zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu 27 października 2000 r. własność Skarbu Państwa, co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w K. z 29 listopada 2004 r. sygn. akt I Ns 164/04, w którym stwierdzono, Sekarb Państwa nabył z dniem 1 stycznia 1985 r. przez zasiedzenie m.in. własność działki nr [...] o pow. 14,5534 ha położonej w K. , w obrębie [...] . Powyższa kwestia nie budzi wątpliwości organu. Organ podkreślił, że kolejną przesłanką, zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., jest posiadanie gruntu przez [...] w dacie 5 grudnia 1990 r. Jednocześnie ww. przepis przewiduje wymóg, by [...] nie legitymowała się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorców państwowych. Okoliczność posiadania przedmiotowego gruntu przez [...] na dzień 5 grudnia 1990 r. potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów z 22 kwietnia 2005 r., sporządzony według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Dowód ten jest jednym z dokumentów wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "[...] " gruntów będących własnością Skarbu Pastwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. 2001 r. Nr 4, poz. 29). Minister wskazał, że wnioskodawca podnosi, iż działka nr [...] nie znajduje się w całości w posiadaniu [...] , bowiem przebiega przez nią odcinek drogi gminnej - tj. ul. [...] w K. , droga wewnętrzna stanowiąca jedyny dostęp do zabudowanych nieruchomości oraz znajdują się w jej granicach urządzenia infrastruktury technicznej takie jak wodociąg, sieć kanalizacyjna. Prezydent Miasta K. nie wykazał jednak, że opisana część działki nr [...] nie była w posiadaniu [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. W aktach sprawy brak jest również jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że ul. [...] w K. była zaliczona do dróg publicznych zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu 27 października 2000 r., a więc w dacie, w której decyzja Wojewody Łódzkiego z 8 października 2009 r. stwierdzająca nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe "[...] " z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu wywołała skutki prawne. W tym czasie, tj. w dniu 27 października 2000 r. ul. [...] nie była drogą gminną, gdyż została zaliczona do kategorii dróg gminnych uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z 5 grudnia 2000 r. Oznacza to, że nawet jeżeli część działki nr [...] zajęta byłaby obecnie pod ww. drogę gminną to prawa osób trzecich (tj. zarządcy drogi) nie zostałyby naruszone, albowiem zarówno w dniu 27 października 2000 r., jak i w dniu 5 grudnia 1990 r. droga ta nie miała charakteru drogi publicznej. Zdaniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii organ I instancji prawidłowo w decyzji z 21 października 2014 r. wskazał, że posadowienie na części działki nr [...] urządzeń infrastruktury technicznej, takich jak wodociągi, sieć kanalizacyjna, sanitarna oraz gminny kolektor deszczowy nie przesądza o braku posiadania tych części gruntu przez [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. Wnioskodawca postępowania nie przedłożył stosownej dokumentacji geodezyjno-prawnej, która w sposób niebudzący wątpliwości potwierdzałaby istnienie ww. urządzeń na przedmiotowym gruncie w dniu 5 grudnia 1990 r. Z treści kwestionowanej decyzji z 8 października 2009 r. nie wynika również, aby decyzja ta rozstrzygała jakiekolwiek kwestie związane z tymi urządzeniami, a wiec nie można stwierdzić, żeby decyzja ta naruszała ewentualne prawa właścicieli ww. urządzeń, niebędących właścicielami gruntu lub użytkownikiem wieczystym. Brak jest zatem podstaw do uznania, że oceniana decyzja Wojewody Łódzkiego z 8 października 2009 r. narusza prawa osób trzecich. W świetle powyższego organ drugiej instancji uznał, że nie ma podstaw do twierdzenia, że decyzja Wojewody Łódzkiego z 8 października 2009 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta K. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Łódzkiego z 8 października 2009 r. nie naruszała rażąco prawa, podczas gdy naruszała ona rażąco następujące przepisy: 1) art 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...] " (Dz. U. z 2021 r. poz. 146), poprzez przyjęcie, że grunty znajdowały się w posiadaniu [...] w dniu 5 grudnia 1990 r., podczas gdy stanowiły one z mocy prawa własność Miasta K. , 2) art 34 ust. 4 ww. ustawy - poprzez przyjęcie, że nabycie przedmiotowych praw przez [...] nie narusza praw osób trzecich, podczas gdy narusza prawa Miasta K. jako właściciela z mocy prawa tych gruntów, 3) art 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) - poprzez uwłaszczenie [...] na gruntach stanowiących własność Miasta K. z mocy prawa. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.- dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontrolowana w niniejszej sprawie przez Sąd decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności - dlatego podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że fundamentalną zasadą procedury administracyjnej jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (por. wyrok SN z dnia 1 stycznia 1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo - tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Artykuł 156 § 1 k.p.a. enumeratywnie wymienia przesłanki, których zaistnienie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych, wykształcił się pogląd, w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy wykładni prawa, wadliwość uzasadnienia ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...] ". Zgodnie z treścią art. 34 tej ustawy grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...] , co do których [...] nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego [...] . Nabycie tego prawa następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością [...] . Nabycie praw, o których mowa, nie może naruszać praw osób trzecich. Zgodnie z art. 34a ustawy grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191, ze zm.). Z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji wynikają trzy przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby [...] mogły zostać uwłaszczone: - grunt, który ma być przedmiotem uwłaszczenia stanowi własność Skarbu Państwa, - grunt ten 5 grudnia 1990 r. znajdował się w posiadaniu [...] , - do przedmiotowego gruntu [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Podkreślić przy tym należy, że wymienione przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Oznacza to, że niespełnienie którejkolwiek z nich, nawet przy spełnieniu pozostałych, uniemożliwia skorzystanie z możliwości uwłaszczenia na podstawie art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...] ". Jak wynika z akt sprawy w dniu istotnym z punku widzenia rozpoznania sprawy tj. dniu wejścia w życie ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...] " sporna działka stanowiła własność Skarbu Państwa a [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu spółce tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej. Skarżący zarzuca, że organ rozpoznając sprawę nie uwzględnił faktu, że działka nr [...] nie znajduje się w całości w posiadaniu [...] gdyż przebiega przez nią odcinek drogi gminnej - ul. [...] w K. , droga wewnętrzna dojazdowa stanowiąca jedyny dostęp do zabudowanych nieruchomości jak i zlokalizowane są urządzenia wodociągu i kanalizacji. Zdaniem Sądu zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Trafnie bowiem wskazał Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Prezydent Miasta K. nie wykazał w toku postępowania nadzorczego, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa z tej przyczyny, że omawiana nieruchomość nie pozostawała w posiadaniu [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. Zaznaczyć należy, że 27 października 2000 r. ulica [...] nie była drogą gminną, do kategorii dróg gminnych została zaliczona uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z 5 grudnia 2000 r. Należy podzielić pogląd organu, że nawet jeżeli część działki nr [...] zajęta byłaby obecnie pod ww. drogę gminną to prawa osób trzecich (tj. zarządcy drogi) nie zostałyby naruszone gdyż zarówno w dniu 27 października 2000 r., jak i w dniu 5 grudnia 1990 r. droga ta nie miała charakteru drogi publicznej. Także posadowienie na części omawianej działki urządzeń wodociągowych kanalizacyjnych i sanitarnych jak również gminnego kolektora deszczowego nie przesądza o braku posiadania tych części gruntu przez [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. Poza sporem jest, że do akt sprawy nie przedłożono żadnych dokumentów, które potwierdzałaby istnienie wskazanych urządzeń na przedmiotowym gruncie w dniu 5 grudnia 1990 r. Brak jest zatem podstaw do uznania, że oceniana decyzja Wojewody Łódzkiego z 8 października 2009 r. narusza prawa osób trzecich. Powyższe przesądza, że organ prawidłowo ocenił, że kontrolowana decyzja Wojewody Łódzkiego z 8 października 2009 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i odmówił stwierdzenia jej nieważności. Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną. Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.