I OSK 1415/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Mariola Kowalska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2051/23 w sprawie ze skargi D.T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 września 2023 r., nr DN.gn.625.296.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2051/23 oddalił skargę D.T. (dalej "skarżący") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 września 2023 r. nr DN.gn.625.296.2021, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: "Wojewoda") z 5 listopada 2021 r. nr WS-III.7515.2.103.2019.KM stwierdzającą umorzenie postępowania z mocy prawa. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosto Powiatowe N. orzeczeniem z 2 stycznia 1950 r. nr L.Rol.U/4/c/1/102/50 orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie, położone w gromadzie [...], w tym nieruchomość należącą do G.T. Wnioskiem z 3 czerwca 2019 r. skarżący, będący następcą prawnym G.T. (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2020 r. sygn. akt [...]), wystąpił do Wojewody o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Starostwa, w części dotyczącej G.T. (wymienionego pod poz. 68). Wojewoda decyzją z 5 listopada 2021 r. poinformował strony o umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r., postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 2 stycznia 1950 r., w zaskarżonej części. W uzasadnieniu powołał art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, dalej "ustawa zmieniająca"), zgodnie z którym postępowanie, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy ostateczną decyzja lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżący złożył odwołanie, zarzucając jej w szczególności naruszenie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej "k.p.a."), w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej oraz w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej. Minister decyzją z 12 września 2023 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wskazał, że z przedmiotowego orzeczenia wynika, iż zostało ono doręczone w trybie rozporządzenia z dnia 15 lipca 1948 r. Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. Nr 37, poz. 271). Podał, że w myśl § 5 tego rozporządzenia za datę doręczenia orzeczenia uważało się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Podał, że Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie, w którym opublikowane zostało orzeczenie Starostwa został wydany 15 lipca 1950 r., nr 16, poz. 325. Zauważył, że istnieje rozbieżność pomiędzy oznaczeniem widniejącym na poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii orzeczenia z 2 stycznia 1950 r. (znajdującej się w aktach sprawy), a jego oznaczeniem podanym w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie. Podając, że powołane orzeczenie oznaczone zostało numerem L.Rol. U/4/c/1/102/50, natomiast w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie widnieje numer L.Rol.U/4/c/1/108/50. Jednoczenie stwierdził, że okoliczność ta nie ma jednak większego znaczenia dla oceny faktu doręczenia. W omawianym Dzienniku przytoczona została bowiem treść publikowanego orzeczenia. Już proste zestawienie treści publikowanego aktu z treścią kwestionowanego orzeczenia daje podstawę do stwierdzenia, że jest to w swej istocie to samo orzeczenie. Tym samym organ uznał, że doręczenie przedmiotowego orzeczenia nastąpiło 14 sierpnia 1950 r. Organ wskazał również, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności wpłynął do Wojewody w dniu 5 czerwca 2019 r. (prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Zatem przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte po 69 latach od ogłoszenia orzeczenia z 2 stycznia 1950 r. Minister stwierdził, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nastąpiło po upływie 30 lat od jego doręczenia, to postępowanie to podpada pod art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, a zatem Wojewoda zasadnie poinformował strony, że postępowanie to podlega umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister wskazał, że są one bezzasadne, gdyż ustawodawca w ustawie zmieniającej nie przewidział bowiem żadnych wyjątków ograniczających jej stosowanie. Podkreślił, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że wyznacznikiem ich działania są obowiązujące normy, które organy te muszą stosować. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra wniósł skarżący zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącego w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra w całości, zasądzenie na rzecz skarżącego od Ministra kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu. W celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej) oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy zmieniającej wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Sąd wskazał, że podstawę prawną wydania orzeczenia z 2 stycznia 1950 r. stanowiły m.in. przepisy dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. Nr 59, poz. 318 ze zm.) oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości nie będących we władaniu właścicieli (Dz.U. Nr 46, poz. 339). Zatem kwestię wejścia ww. orzeczenia do obrotu prawnego regulował § 4 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R., zgodnie z którym władza, która wydała orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, ogłasza je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywiesza równocześnie w swoim lokalu urzędowym i w lokalu zarządu gminy, w której mienie jest położone. Natomiast za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia (§ 5 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie orzeczenie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie, wydanym 15 lipca 1950 r., nr 16, poz. 325. A zatem, stosownie do § 5 tego rozporządzenia, doręczenie orzeczenia nastąpiło 14 sierpnia 1950 r. Rację ma organ, że dostrzeżona rozbieżność pomiędzy oznaczeniem widniejącym na znajdującej się w aktach administracyjnych poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii orzeczenia (tu oznaczono nr L.Rol.U/4/c/1/102/50), a jego oznaczeniem podanym w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie (tu oznaczono nr L.Rol.U/4/c/1/108/50) nie ma znaczenia dla oceny faktu doręczenia. Treść publikowanego orzeczenia zgadza się z treścią kwestionowanego orzeczenia. Sąd stwierdził, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia z 2 stycznia 1950 r. z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie powołanej ustawy (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.). Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne. Sąd podzielił ustalenia organu, co do zaistnienia wskazanych ww. przepisie okoliczności faktycznych, tj. wszczęcia postępowania nadzorczego mającego za przedmiot orzeczenie Starostwa po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji. Doręczenie orzeczenia nastąpiło 14 sierpnia 1950 r. Natomiast przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starostwa zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 3 czerwca 2019 r. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej – ww. wniosek wpłynął do organu 5 czerwca 2019 r. (prezentata Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie). Ustawa zmieniająca przewiduje, że stosuje się ją bezpośrednio do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, zatem skoro wszczęcie postępowania nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanej decyzji, to organ prawidłowo orzekł w zaskarżonej decyzji o umorzeniu z mocy prawa. Z powyższych względów Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej są niezasadne. Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7 czy też art. 77 § 1 k.p.a., to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Ocena niniejszej sprawy, była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia także przepisu art. 80 k.p.a. Sąd podkreślił, że "słusznego interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, co w realiach niniejszej sprawy miało miejsce. W odniesieniu do wywodzonej w skardze sprzeczności art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z Konstytucją RP, Sąd podkreślił, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem, gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do wystąpienia o wznowienie postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając je w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącego z dnia 3 czerwca 2019 r. w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania; 3. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono zarzuty na poparcie podniesionych twierdzeń. Odpowiedź na skargę kasacyjną przedłożył Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Analizując zarzut kasacyjny w powyżej określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. nie powiązał naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy procesowej (P.p.s.a.). Wskazać zatem należy, że w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. np. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi bowiem postępowanie na podstawie przepisów P.p.s.a., a nie przepisów k.p.a. Zatem, sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być, na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, czyli w niniejszej sprawie art. 151 P.p.s.a. bowiem to ten przepis stanowił podstawę oddalenia skargi. (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzuty naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie zostały powiązane z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinny być zatem w świetle powyższego potraktowane jako zarzuty braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów k.p.a. przez Sąd I instancji. (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2025 r. I OSK 3018/23). Tymczasem, Naczelny Sąd Administracyjny bada naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest rolą sądu wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. W zarzucie autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, które zawierają po kilka ustępów, jednak autor skargi kasacyjnej nie wskazuje precyzyjnie, których ustępów naruszenia upatruje w zaskarżonym wyroku WSA. Tymczasem właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia po pierwsze wynika z nie bez przyczyny ustanowionego przymusu adwokackiego (art. 175 § 1 P.p.s.a.), po drugie jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669). Zważywszy jednak, że wskazane uchybienia nie uniemożliwiają ustalenia granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Kontroli Sądu I instancji podlegała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 5 listopada 2021 r. umarzającą z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego [...] z 2 stycznia 1950 r. znak: L.Rol.U/4/c/1/102/50 o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gromadzie [...], gmina [...] - w tym nieruchomości należącej do G.T. Wojewoda Małopolski wydając decyzję w oparciu o art. 104 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. także art. 2 ustawy nowelizującej stwierdził, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Podstawy prawnej tej decyzji, jaką stanowiły art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., strona skarżąca nie zakwestionowała. Zarzuciła natomiast organowi odwoławczemu istotne naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, w której zastosowano regulację prawną, zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, choć regulacja ta - zdaniem skarżącego - była niezgodna z Konstytucją RP. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W związku z powyższym skład orzekający wyjaśnia, że organ I instancji nie mógł wydać w tym przypadku innego rodzaju decyzji niż o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 2 stycznia 1950 r., zaś organ odwoławczy nie mógł wydać innego rodzaju decyzji niż o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organy administracyjne nie mają bowiem żadnych uprawnień do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją RP poszczególnych przepisów ustawowych. Stąd twierdzenie, że organ odwoławczy naruszył w sposób istotny przepisy prawa, ponieważ nie powinien wydawać decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji, w której podstawą decyzji Wojewody był przepis rangi ustawowej, nie było uzasadnione. Tym samym zarzut, że Sąd Wojewódzki, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł faktu, że Minister naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie mógł okazać się skuteczny. Kolejno zauważyć należy, że ze sposobu skonstruowania zarzutu kasacyjnego przez powiązanie naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z naruszeniem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, należy wnosić, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje uprawnień organu odwoławczego w zakresie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w sprawie (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), ale kwestionuje stanowisko organu odwoławczego, który podzielił pogląd organu I instancji o zastosowaniu przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej do ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, przepis ten nie powinien mieć zastosowania w sprawie, gdyż umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej (por. P. Przybysz, Kilka refleksji o umorzeniu postępowania administracyjnego, [w:] Determinanty prawa i postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Aleksandrze Wiktorowskiej. Red. J. Jagielski, K. Zalesińska, A. Jakubowski, K. Wojciechowska, Warszawa 2024, s. 73–80). Nie jest kwestionowane, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości (por. wyroki NSA z dnia: 20 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1778/23; 11 kwietnia 2025 r. sygn. akt I OSK 1569/23 i przywoływane tam orzecznictwo). Dla wydania decyzji w trybie art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. istotne jest zatem ustalenie czy upłynęło trzydzieści lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Nie jest konieczne precyzyjne wskazanie daty wejścia decyzji do obrotu prawnego, o ile zachowana dokumentacja pozwala stwierdzić, że od tego momentu upłynęło więcej niż 30 lat. Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, iż zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego. Zatem za niesłuszny uznać należy zarzut naruszenia zarówno art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. Zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy nowelizującej (por. np. wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23). Z tego choćby powodu nie można również podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że w niniejszej sprawie sąd administracyjny w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności był uprawniony do bezpośredniego stwierdzenia niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP i niezastosowania tego przepisu. Wspomnieć też można, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu (co do zasady 30 lat), nie są novum - przewidziano je również w systemie prawa cywilnego czy karnego (instytucja zasiedzenia - odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat, czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych - art. 4421 § 1 i 2 k.c.). Dodać trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień do badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona. Zasada ta dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. (uchwała składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183, https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-08-28). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna swojej zasadności upatruje w zasadzie głównie w naruszeniu przepisów Konstytucji RP, w tym przede wszystkim tych już wymienionych powyżej art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2. Wyjaśnić trzeba, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich wprawdzie zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Jednakże w sprawie tej dotychczas nie zapadło orzeczenie. W sytuacji jednak uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z art. 145a k.p.a. Odmówić słuszności należy także tej części zarzutu, w którym autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. weszła w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej dnia 19 stycznia 1993 r. (oświadczenie rządowe z dnia 7 kwietnia 1993 r. - Dz. U. Nr 61, poz. 285). Przepisy Konwencji mają zastosowanie tylko do takich naruszeń praw i wolności, które miały miejsce po wejściu w życie Konwencji wobec danego państwa. Punktem wyjścia dla określenia jurysdykcji ratione temporis jest więc moment zaistnienia faktów stanowiących naruszenie któregoś z praw czy wolności gwarantowanych przez Konwencję (L. Garlicki (w:) Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I. Komentarz do artykułów 1-18 pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, s. 45, wyrok ETPCz z 8 marca 2006 r. w sprawie Blecić przeciwko Chorwacji, skarga nr 59532/00, § 70). Skarga kasacyjna naruszenia Konwencji upatruje w wejściu w życie przepisu art. 2 pkt 2 Noweli k.p.a., co miało miejsce w 2021 r. Kwestionowany przez stronę skarżącą kasacyjnie przepis art. 2 ust. 2 Noweli k.p.a. stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania administracyjnego jest zakończeniem postępowania bez rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Z kwestionowanego przepisu wynika brak możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w określonych sprawach. Umorzenie postępowania ma charakter formalny i zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron. Z kolei orzeczenie, którego dotyczył złożony w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności zostało wydane w 1950 r., a podstawę prawną jego wydania stanowiły przepisy, które weszły w życie jeszcze przed wejściem w życie w stosunku do Polski Konwencji oraz Protokołu Nr 1. Z tych też przyczyn nietrafnie skarga kasacyjna w Protokole nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poszukuje ochrony własności, do pozbawienia której doszło na mocy orzeczenia wydanego w 1950 r. (por. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2024 r. I OSK 152/23; z dnia 28 maja 2025, I OSK 1848/23, z dnia 25 listopada 2025, I OSK 3031/23; publikowane na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując uznać należy, że zrealizowana niniejszym przez Sąd odwoławczy sądowa kontrola instancyjna pozwala stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia przepisów prawa wskazywane przez skarżącego, w tym w istotnej części umieszczonych w ramach zarzutu kasacyjnego skonstruowanego wbrew wymogom P.p.s.a. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dotyczącej rzetelnie zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli w następstwie wniesienia skargi na ostateczną decyzję Ministra z 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornego orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawiony zarzut skargi kasacyjnej należało zatem uznać za nieuprawniony, a odmienne zapatrywanie strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie pozostaje w realiach sprawy chybione. Wobec tego należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, co - na mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. - prowadziło do jej oddalenia.