I SA/Wa 1992/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] marca 1966 r. nr [...] orzekło o przejęciu od K. K. na własność państwa zabudowanej nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, położonej we wsi [...] , gmina [...] (obecnie województwo [...], powiat [...]). K. K. będąca następczynią prawną K. K. (por. prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po K. K.) wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1966 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr. [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1966 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazał, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki uprawniające orzekający ówcześnie organ do przejęcia nieruchomości należącej do K. K. na własność państwa. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję . Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2018 r. została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1003/18 orzekł ojej oddaleniu. Pismem z dnia 12 maja 2020 r. K. K. powtórnie wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1966 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. odmówił wszczęcia żądanego przez wnioskodawczynię postępowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła K. K. . Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że zgodnie z art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z przyczyn wpływających na niedopuszczalność wszczęcia postępowania jest sytuacja, gdy żądanie wszczęcia dotyczy sprawy, która już wcześniej została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Tego rodzaju przypadek zaistniał w odniesieniu do żądania K. K. . Wnioskodawczyni domagała się bowiem stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1966 r. Ocena tej decyzji, w kontekście wad z art. 156 § 1 k.p.a. (w tym wady rażącego naruszenia prawa), została już jednak przeprowadzona. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] (po rozpatrzeniu wniosku K. K. ) utrzymał bowiem w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1966 r. Decyzja Ministra z dnia [...] marca 2018 r. została wprawdzie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednak prawomocnym wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1003/18 Sąd ten orzekł o oddaleniu skargi. Minister podniósł, że nie ulega wątpliwości, że obecne żądanie K. K. jest tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2018 r. Ponowne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie oraz weryfikowanie podnoszonych przez stronę zarzutów dotyczących rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 1966 r. jest zatem niedopuszczalne, ponieważ wydana w tym zakresie decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. K. podnosząc, że przedmiotem jej wniosku jest orzeczenie o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa a nie stwierdzenie nieważności decyzji. Minister zaś nie badał dotychczas czy decyzja została wydana w stosunku do wszystkich właścicieli. Zdaniem skarżącej kwestionowana decyzja o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa obarczona jest kwalifikowaną wadą w postaci rażącego naruszenia prawa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego ewentualnie o stwierdzenie wydania decyzji z dnia [...] marca 1966 r. o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa rolnego z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r. II OSK 1622/20, publik. CBOSA). Tytułem przykładu można tu wymienić: brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym; gdy żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenie określonych praw; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy do czynienia mamy z ostatnią z wymienionych przykładowo sytuacji. Żądanie skarżącej dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1966 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzekającej o przejęciu na własność państwa zabudowanej nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, położonej we wsi [...] , gmina [...] . Jak wynika jednak z akt sprawy, wskazana decyzja była już w przeszłości objęta postępowaniem nieważnościowym, zainicjowanym wnioskiem skarżącej. W ramach tamtego postępowania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2018 r. utrzymał ją w mocy. Skarga na decyzję z dnia [...] marca 2018 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1003/18. Minister stwierdził, że kwestionowane decyzje kontrolowane w postępowaniu nadzorczym były prawidłowe i nie zawierały wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że prawomocne oddalenie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2018 r. oznacza, że sąd wojewódzki orzekający w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1003/18 za w pełni prawidłowe uznał również kwestionowane w niniejszym postępowaniu decyzje, badając je także pod kątem wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kognicja sądu wojewódzkiego, zgodnie z art. 134 p.p.s.a, zawiera ocenę legalności zaskarżonej decyzji w pełnym, dozwolonym przez powołany przepis zakresie, bez względu na podniesione w skardze zarzuty. Zatem ustalenie powagi rzeczy osądzonej, wynikającej z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego w razie wyroku oddalającego skargę, wyprowadzić można z regulacji, że sąd obowiązany jest rozpoznać sprawę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie będąc związany granicami i zarzutami skargi. Przyjęcie stanowiska odmiennego od powyższego byłoby całkowicie niedopuszczalne i równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w konkretnej sprawie. To zaś stanowiłoby naruszenie przepisu art. 170 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że dokonując oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, niezależnie od podniesionych w skardze zrzutów, sąd bada zaskarżoną decyzję zarówno pod względem występowania wad kwalifikowanych powodujących stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ), jak i pod względem innych naruszeń prawa skutkujących jej uchyleniem (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ). W sytuacji zaś, gdy Sąd stwierdzi, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności, wydaje wówczas wyrok oddalający skargę (art. 151 p.p.s.a.). W konsekwencji prawomocne oddalenie przez sąd administracyjny skargi na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1966 r. zamyka organowi administracyjnemu drogę do ponownego orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, właśnie ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Próby zaś stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez sąd jedynie w oparciu o dodatkowe zarzuty, są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. W ocenie Sądu powyższe stanowisko jest zgodne z treścią uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, która co prawda dotyczyła nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. umożliwiającego odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale wywołującego analogiczne skutki jak obowiązujący obecnie, art. 61 a k.p.a. W ocenie Sądu z powyższej uchwały wynika, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Tym samym prawomocny wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. NSA wskazał w uchwale na konieczność badania uzasadnienia prawomocnego wyroku sądu. Zatem dopuszczona ww. uchwałą I OPS 6/09 możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prawomocnej uzależniona jest od wykazania, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.) pozostaje okoliczność istotna dla wyniku postępowania, mogąca stanowić przesłankę wzruszenia decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Analiza orzeczeń dotyczących decyzji z [...] marca 1966 r. w zestawieniu z wnioskiem skarżącej złożonym w niniejszej sprawie wykazała niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Skarżąca żądając wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym nie wskazała takich okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a jednocześnie nie były objęte kontrolą sądową przeprowadzoną w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1003/18. Z tych wszystkich względów uprawnione było wydanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a podniesione w skardze zarzuty należało uznać za niezasadne. Przy czym wyjaśnić należy w związku z zarzutami skargi, że by organ zobowiązany był do stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym czy też stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa musi wystąpić którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 par. 1 k.p.a. W art. 156 par. 2 k.p.a. wskazane są przypadki, w których nie stwierdza się nieważności decyzji z powodu upływu 10 lat od wydania lub ogłoszenia decyzji, a także z powodu wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 158 par. 2 k.p.a. organ stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z uwagi na to, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w poprzednio prowadzonym postępowaniu stwierdził, że przy wydawaniu kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1966 r. nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w art. 156 par. 1 k.p.a., a stanowisko to zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1003/18 oddalił skargę skarżącej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.