I SA/Wa 2126/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala sprzeciw.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr [...] z [...] września 2020 r. - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej jako skarżąca), uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Orzeczeniem z [...] października 1959 r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. - na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1958 r., Nr 17, poz. 71), dalej jako ustawa z 12 marca 1958 r. - orzekło o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej o pow. [...] ha wraz z budynkami, stanowiącej byłą własność K. K., położonej we wsi [...], gromada [...], pow. [...]. W uzasadnieniu wskazało, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta we władanie Państwa w 1945 r. jako poniemiecka, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), dalej jako dekret PKWN z 6 września 1944 r. - zgodnie z którym na cele reformy rolnej przejmowano nieruchomości ziemskie będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej. Dodało, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta w sposób niewłaściwy, jednakże K. K. "nie wystarał się o jej zwrot do dnia [...] kwietnia 1958 r.", zaś obecnie nieruchomość ta nie może być zwrócona, bowiem zaprzecza temu ustawa z 12 marca 1958 r. Zatem podpada ona pod działanie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z 12 marca 1958 r. - zgodnie z którym nieruchomości rolne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy tj. do 5 kwietnia 1958 r., przejmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Po rozpoznaniu odwołania K. K., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. orzeczeniem z [...] grudnia 1959 r. [...], utrzymało w mocy powyższe orzeczenie - uznając go za słuszne i zgodne z obowiązującymi przepisami prawnymi. Następnie M. K. (córka K. K.) pismem z 18 września 2018 r. wystąpiła o "rekompensatę za utracony majątek w 1945 r." Zaś kolejnym pismem z 7 listopada 2018 r., sprecyzowała swoje żądanie wnosząc o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z [...] października 1959 r. nr [...], o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej, położonej we wsi [...], o pow. [...] ha, stanowiącej byłą własność K. K. Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] października 1959 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że sporna nieruchomość została przejęta we władanie Państwa w 1945 r., jako poniemiecka na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W takim zaś wypadku nie przysługuje droga administracyjna, a sprawa może być rozpatrywana jedynie przez sąd powszechny. Na poparcie swojego stanowiska powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2012 r. sygn. akt I OSK 944/11 – "(...) w przypadku nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej droga administracyjna nie służy, a sprawa może być rozpoznana tylko przez sąd powszechny (...)". Podsumowując stwierdził, że w niniejszej sprawie, z uwagi na wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości tj. brak przedmiotu postępowania z uwagi na fakt, iż nieruchomość przejęto na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN o reformie rolnej, a co za tym idzie brak właściwości Wojewody [...] do orzekania w zakresie przedmiotowej nieruchomości, należało umorzyć postępowanie zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. (gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania). Nie zgadzając się z treści tej decyzji M. K. wniosła odwołanie. Wyjaśniła, że jej ojciec (były właściciel przejętej nieruchomości), złożył "deklarację wierności" i odzyskał definitywnie prawa obywatelskie. Sąd powszechny nakazał zwrot nieruchomości już w 1947 r., lecz władze lokalne ciągle robiły przeszkody i odmawiały zwrotu majątku. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr [...] z [...] września 2020 r. - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. -uchylił w całości decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wskazał, że celem postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym jest zarówno ocena, czy odwołanie strony jest uzasadnione, jak i sprawdzenie, czy decyzja jest prawidłowa. Właściwym przedmiotem postępowania przed organem odwoławczym jest zatem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek dążenia z urzędu do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy w jej całokształcie i nie jest związany odwołaniem. Podniósł, iż organ I instancji, w trakcie postępowania administracyjnego, podjął czynności zmierzające do skompletowania możliwie najszerszej dokumentacji pozwalającej na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji ewidentnie wynika, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z [...] października 1959 r., nr [...], wydane zostało na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z 12 marca 1958 r. - o czym świadczy treść tego orzeczenia. Organ wyraźnie stwierdził, że: "przedmiotowa nieruchomość została przejęta w sposób niewłaściwy, jednakże K. K. "nie wystarał się o jej zwrot do dnia [...] kwietnia 1958r.", zaś obecnie nieruchomość ta nie może być zwrócona, bo podpada pod działanie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z 12 marca 1958 r.". Ponieważ żądaniem skarżącej była kontrola legalności tego orzeczenia - to należało zbadać, czy podczas wydawania go prawidłowo zastosowano przepisy ww. ustawy z 1958 r. Tymczasem Wojewoda [...], wydając swoją decyzję, skupił się na zawartym w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia sformułowaniu, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta we władanie Państwa w 1945 r. jako poniemiecka na podstawie art. 2 ust. 1 lit b) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej - czego nie powinien był robić. W ten sposób doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto organ I instancji nie wyjaśnił, czy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z [...] października 1959 r., poddane zostało ocenie w postępowaniu odwoławczym oraz czy mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Ma to istotne znaczenie, gdyż skarżąca do akt sprawy załączyła kserokopie dokumentów archiwalnych, wśród których znajduje się kopia orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] grudnia 1959 r. Nr. [...], w sprawie odwołania K. K. od orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z [...] października 1959 r. (utrzymywało ono w mocy zaskarżone orzeczenie). Wojewoda [...] wprawdzie wspomniał o tym orzeczeniu w swojej decyzji, ustalając stan faktyczny w sprawie, jednakże poprzestał tylko na tym. Tymczasem zagadnienie to jest o tyle istotne, że ma wpływ na właściwość organu administracji. Zgodnie bowiem z art. 157 k.p.a., właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. W tym wypadku organ nadrzędny nad następcą prawnym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. W związku z powyższym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Z tego powodu należało ją uchylić w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia Przy ponownym orzekaniu, organ administracji przede wszystkim powinien zbadać, czy jest właściwy do jej rozstrzygnięcia. Następnie - w przypadku braku właściwości - powinien przekazać sprawę organowi właściwemu albo - w przypadku uznania swojej właściwości - rozstrzygnąć sprawę, dokonując oceny badanego aktu prawnego w kontekście przepisów ustawy z 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Od powyższej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju, sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. K. - wnosząc o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy dotyczącej wypłacenia rekompensaty za majątek zabrany niesłusznie jej ojcu w 1945 r. Następnie pismem z 12 lutego 2021 r. jej pełnomocnik z urzędu podtrzymał sprzeciw. Jednocześnie uzupełnił go wskazując, iż zaskarżonej decyzji zarzuca w szczególności naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 138 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe uzasadnienie decyzji i wskazanie przez organ nie wystarczających okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, mających istotne znaczenie na jej rozstrzygnięcie w tym okoliczności, iż skarżącej de facto chodziło o zwrot nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją. Mając powyższe na względzie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały opłacone w całości lub w części. Podniósł, że zdaniem skarżącej od samego początku wnosiła ona o zwrot wywłaszczonej nieruchomości należącej do jej poprzednika prawnego - wobec czego niezależnie od wniosku o stwierdzenie nieważności, organ winien dodatkowo odnieść się do przedmiotowego zwrotu lub wypłaty rekompensaty z tego tytułu, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Przy czym roszczenie o zwrot nieruchomości nie jest zależne od sposobu (formy) nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości na cele uzasadniające wywłaszczenie. Ponadto można zauważyć, że w przypadku roszczenia o zwrot nieruchomości mamy do czynienia z kolizją między potrzebą ochrony własności i bezpieczeństwa prawnego a wymogami dopuszczalności ingerencji władczej we własność i uprawnienia jednostki oraz potrzebą ochrony interesów byłego właściciela. Przy czym kolizję tę należy rozstrzygnąć na korzyść dwóch ostatnich wartości. Należy też podkreślić, iż zwrot nieruchomości nie jest restytucją wywłaszczonego prawa własności, choć dotyczy przedmiotu objętego wywłaszczeniem, a żądanie zwrotu wszczyna postępowanie w zupełnie nowej sprawie. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie sprzeciwu - podnosząc, że zawiera on prośbę o "pozytywne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wypłacenia rekompensaty za zabrany niesłusznie majątek", natomiast skarżąca nie podniosła żadnych zarzutów o charakterze materialnym i procesowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2020 r., którą w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylono w całości decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. umarzającą - jako bezprzedmiotowe - postępowanie administracyjne z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] października 1959 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. - zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna może być zatem wydana przez organ odwoławczy tylko wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Zaś przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi z kolei naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji dotyczyła stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z [...] października 1959 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej, położonej we wsi [...], o pow. [...] ha, stanowiącej byłą własność K. K. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2019r. umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie administracyjne z wniosku o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, gdyż sporna nieruchomość została przejęta we władanie Państwa w 1945 r., jako poniemiecka na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. i w takim wypadku nie przysługuje droga administracyjna, a sprawa może być rozpatrywana jedynie przez sąd powszechny. Tymczasem - jak słusznie zauważył organ II instancji - przedmiotowe orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Jednakże Wojewoda w ogóle nie ocenił prawidłowości zastosowania tego przepisu - skupiając się tylko na zapisie, że nieruchomość została przejęta we władanie Państwa w 1945 r. jako poniemiecka na podstawie art. 2 ust. 1 lit b) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. - czym naruszył przepisy postępowania administracyjnego. Ponadto w swojej decyzji wspomniał o rozpoznaniu odwołania od orzeczenia z [...] października 1959 r. i wydaniu przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. orzeczenia z [...] grudnia 1959 r. utrzymującego zaskarżone orzeczenie w mocy - jednakże w ogóle nie rozważył skutków, jakie z tego faktu mogą wyniknąć. Zgodnie z art. 157 k.p.a., właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia - zatem w tej sprawie organ nadrzędny nad następcą prawnym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. Wyjaśnienie tej kwestii jest o tyle istotne, że ma ona wpływ na właściwość organu administracji do rozpoznania tej sprawy - a w myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nieważna jest decyzja, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W tych okolicznościach Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Dlatego też uchylił ją w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia - zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Stanowisko to Sąd w całości podziela. Wskazać też należy, iż organ odwoławczy zastosował się do art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. stanowiącego, że przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazał bowiem, iż organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien przede wszystkim zbadać, czy jest właściwy do jej rozstrzygnięcia. Następnie zaś - w przypadku braku właściwości - powinien przekazać sprawę organowi właściwemu albo - w przypadku uznania swojej właściwości - rozstrzygnąć sprawę, dokonując oceny badanego aktu prawnego w kontekście przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, nie dopatrzył się też naruszenia przepisów prawa procesowego. Ponadto Sąd - rozpoznając sprzeciw od decyzji - ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym ocena ta ma charakter wyłącznie procesowy - co oznacza, że Sąd nie bada istoty sprawy. Mając powyższe na uwadze i nie znajdując podstaw do uwzględnienia sprzeciwu Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.