I SA/Wa 1937/20

Sygn. akt I SA/Wa 1937/20 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 1 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, dalej także jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej także jako organ I instancji/wojewoda) z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako ustawa) z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] nieruchomości położonej w jedn. ewid. [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej według wnioskodawcy pod drogę publiczną - ulicę [...] w [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W uzasadnieniu decyzji minister wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarnu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności z zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z treści powyższego przepisu wynika zatem, że aby doszło do nabycia nieruchomości konieczne jest łączne spełnienie trzech przesłanek: 1. nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; 2. nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną; 3. nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W odniesieniu do pierwszej przesłanki, w ocenie organu należy uznać ją za spełnioną, gdyż z treści księgi wieczystej wynika, że przedmiotowa nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa. W stosunku do drugiej przesłanki minister wyjaśnił, że według wnioskodawcy działka [...] w dacie istotnej w sprawie była zajęta pod drogę nr [...] – ul. [...], zaliczoną do kategorii dróg gminnych na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1987 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...]). Organ zauważył, że w wymienionej uchwale, nie została wymieniona ulica [...]. W ocenie wnioskodawcy w uchwale wystąpił błąd pisarski w nazwie ulicy, na skutek czego w miejsce ulicy [...] wpisana została ulica [...]. Minister podniósł jednak, że na terenie Gminy [...] znajduje się również ulica [...], która na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z [...] lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] (Dz.U. 1986 nr [...] poz. [...]) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Ze znajdujących się w aktach sprawy map, w tym mapy zasadniczej oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika, że ul. [...] i ul. [...] to różne ulice, znajdujące się w różnych miejscach na terenie Gminy [...], jednakże działka nr [...] znajduje się przy ul. [...]. W dalszej kolejności organ wywiódł, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 698 ze zm., dalej jako ustawa o drogach), także w brzmieniu obowiązującym na 31 grudnia 1998 r. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której każdy może korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, aby droga uzyskała status drogi publicznej musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach do jednej z kategorii wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. Stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy – w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania uchwały nr [...] - zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. W świetle powyższego organ przyjął, że niezbędnym warunkiem do uznania drogi za drogę gminną było zaliczenie jej do takiej kategorii na podstawie uchwały wojewódzkiej rady narodowej. Brak takiego zaliczenia w stosunku do ul. [...] wyklucza nabycie nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, a ponieważ przesłanki wymienione w ww. przepisie muszą być spełnione łącznie okoliczność ta jest wystarczająca do wydania decyzji odmownej. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie Gmina [...] (dalej jako skarżąca) zarzuciła powyższej decyzji: 1. naruszenie art. 73 ustawy oraz art. 7 ust. 2 ustawy o drogach poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, na skutek czego niezgodnie z materiałami źródłowymi zawartymi w aktach sprawy ustalono, że uchwała nr [...] nie obejmuje drogi gminnej ul. [...] w [...] nr [...]; 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na pominięciu treści dokumentów źródłowych z zapisaną prawidłowo ulicą [...] w [...] i błędne przyjęcie, że ulica znajdująca się w treści załącznika do ww. uchwały pod poz. [...] to ulica [...], podczas gdy w [...] drogi gminnej ul. [...] o nr [...] nie ma i tym samym pominięcie okoliczności, że w ww. uchwale doszło do oczywistej omyłki pisarskiej. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I Instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i odmowa komunalizacji z uwagi na nie spełnienie jednej z przesłanek ustawowych. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarnu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności z zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z treści powyższego przepisu wynika zatem, że aby doszło do nabycia nieruchomości konieczne jest łączne spełnienie trzech przesłanek: 1. nieruchomość nie stanowi własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; 2. nieruchomość jest zajęta pod drogę publiczną; 3. nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Fakt, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła na dzień 31 grudnia 1998r. własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego nie był w sprawie kwestionowany, Sąd przyjmuje ustalenia organu w zakresie tej przesłanki bez konieczności ich powtarzania. Okolicznością sporną w niniejszej sprawie jest druga z przesłanek z art. 73 ustawy, tj. fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. W orzecznictwie bezsporne jest, że skoro ani art. 73 ustawy ani żaden inny przepis tej ustawy nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej, to należy w tym względzie odwołać się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r., I OSK 1124/10 i powołane tam orzeczenia). Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 1999 r.). Skarżąca we wniosku o stwierdzenie nabycia przedmiotowej nieruchomości wskazała, że nieruchomość ta była zajęta pod ulicę [...]w [...]. Jak natomiast wynika z uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1987 r. nr [...] pod poz. [...] załącznika do tej uchwały, do kategorii dróg lokalnych miejskich - wymienionej w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach w brzmieniu obowiązującym na 31 grudnia 1998 r. - zaliczona została droga o nr [...] i nazwie ul. "[...]". Z akt sprawy wynika, że na terenie Gminy [...] znajduje się zarówno ulica "[...]" jak i "[...]". W ocenie skarżącej w ww. uchwale nastąpiła oczywista omyłka pisarska, gdyż jej rzeczywistym celem było zaliczenie do kategorii dróg lokalnych miejskich ulicy "[...]". W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji przedstawiła uchwałę Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] nr [...] z [...] marca 1986 r. w sprawie opinii w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich wraz z załącznikiem, gdzie ujęta została m.in. ul. [...] w [...]. Organ I instancji zasadnie wskazał jednak, że uchwała ta miała charakter wyłącznie opiniujący i nie była wiążąca dla Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] a samo zaliczenie dróg do odpowiednich kategorii dróg publicznych nastąpiło dopiero na podstawie uchwały z 31 marca 1987 r. Jednocześnie skarżąca wskazała, że nie posiada innych dokumentów świadczących o tym, że droga o nr [...] stanowi drogę gminną – ul. [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd zwraca uwagę na fakt, że w sytuacji gdy na terenie Gminy [...] znajduje się zarówno ulica "[...]" jak i ulica "[...]" a z treści uchwały z 31 marca 1987 r. jednoznacznie wynika, że do kategorii dróg publicznych zaliczono ulicę "[...]" i uchwała ta ma charakter wiążący, nie jest możliwe przyjęcie wbrew treści uchwały, że intencją organu było zaliczenie do kategorii dróg miejskich ulicy "[...]". Okoliczność ta nie może być rozpatrywana w kategoriach oczywistej omyłki pisarskiej, albowiem w postępowaniu administracyjnym błąd pisarski rozumiany jest jako widoczne, niezamierzone i niewłaściwe użycie słowa lub określenia, zastosowanie niewłaściwej pisowni bądź też pominięcie wyrazu lub litery, przy czym wszystkie te wady muszą mieć charakter techniczny i nieistotny, nie mogą znacząco modyfikować stanu faktycznego ustalonego w sprawie ani prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 918/20). W niniejszej sprawie kwestia tego która z ulic została zaliczona do kategorii dróg publicznych nie ma charakteru technicznego i nieistotnego, ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli skarżąca stoi na stanowisku, że uchwała z 31 marca 1987 r. zawiera błąd, może wystąpić o jej uchylenie lub zmianę w przewidzianym do tego trybie. Póki to nie nastąpiło, powyższa uchwała wiąże w takim zakresie jaki wynika z jej treści, a zatem nie zalicza ulicy "[...]" do kategorii dróg publicznych ale ulicę "[...]". W takiej sytuacji organy obu instancji zasadnie uznały, że ww. ulica – przy której znajduje się przedmiotowa nieruchomość - nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych i na tej podstawie prawidłowo przyjęły, że nie została spełniona jedna z przesłanek z art. 73 ustawy. Ponieważ komunalizację wyklucza niespełnienie choćby jednej z ww. przesłanek, zasadne było również odstąpienie od badania przesłanki władztwa Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe powoduje, że niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego wskazanych w skardze. Organ w sposób prawidłowy dokonał wykładni uchwały i na jej podstawie przyjął że obejmuje ona swym zakresem ulicę [...]. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).