I SA/Wa 1842/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Monika Sawa, , po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg J. G., S. J., M. B., E. S., R. D., M. D. i W. A. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 12 maja 2022 r. nr DO-II.7610.290.2019.JL w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji oddala skargi.

Postanowieniem z 12 maja 2022 r., nr DO-II.7610.290.2019.JL, Minister Rozwoju i Technologii (Minister lub organ) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda lub organ pierwszej instancji) z 23 stycznia 2017 r., nr 94/2017, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany pkt I sentencji decyzji Wojewody Mazowieckiego z 18 stycznia 2006 r., nr 49/2006. W uzasadnieniu Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda w pkt I decyzji z 18 stycznia 2006 r., nr 49/2006, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez [...] w [...], nieodpłatnie prawa własności gruntu Skarbu Państwa pozostającego w użytkowaniu wieczystym uczelni o pow. [...] m2, położonego w [...] w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...]. Z wnioskami o uchylenie lub zmianę pkt I sentencji ww. decyzji Wojewody wystąpili: E. S., M. N., J. G., J. K., W. A., B. P., C. C., M. B., S. J., R. D. i M. D.. Wojewoda postanowieniem z 23 stycznia 2017 r., nr 94/2017, odmówił wszczęcia, z wniosku ww. osób, postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany pkt I sentencji własnej decyzji nr 49/2006 – stwierdzając brak przymiotu strony wnioskodawców oraz niemożność zmiany i uchylenia, w trybie art. 154 k.p.a., decyzji deklaratoryjnej, co do której istnieją podstawy stwierdzenia nieważności. Zażalenia na powyższe postanowienie organu pierwszej instancji złożyli: M. N., J. G., C. C., M. B., S. J., W. A., E. S., M. D. i R. D.. Minister, po rozpatrzeniu zażaleń oraz zbadaniu całości akt sprawy, utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie Wojewody. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w analizowanej sprawie zachodzi przeszkoda do wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., bowiem wnioski o wszczęcie postępowania nie pochodzą od stron tego postępowania. Organ wskazał, że ustawodawca w art. 28 k.p.a. definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego wskazał wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym, gdyż status strony wynika z przepisów prawa materialnego, które ustanawia prawa i obowiązki. Tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Przy czym Minister zaznaczył, iż interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak natomiast bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Minister wskazał, że podstawę prawną decyzji Wojewody nr 49/2006 stanowił art. 256 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Wartość tych gruntów zwiększa fundusz zasadniczy uczelni publicznej. Nabycie prawa własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda. Zdaniem organu odwoławczego z powołanego przepisu wynika, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa, jako właściciel gruntu oraz uczelnia publiczna, która była uwłaszczana lub jej następca prawny. Wobec tego w przedmiotowej sprawie stroną decyzji Wojewody nr 49/2006 była [...] oraz Prezydent [...] jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Minister podkreślił, że wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny w niniejszej sprawie z zawartych umów najmu garaży wybudowanych z własnych środków, usytuowanych na przedmiotowych nieruchomościach. Organ zauważył jednakże, iż najem jest prawem o charakterze obligacyjnym, należącym do kategorii praw względnych, tzn. skutecznych tylko względem stron danego stosunku prawnego. W ocenie Ministra obligacyjne tytuły prawne nie mogą zatem stanowić źródła interesu prawnego na gruncie postępowania administracyjnego, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego faktu konieczność ich zawierania w zgodzie z obowiązującym prawem. Sytuacja prawna najemcy może być kształtowana za pomocą decyzji uwłaszczeniowej jedynie w sposób pośredni, tj. jako rezultat stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej wraz z prawem własności znajdującego się na niej budynku mieszkalnego. W konsekwencji organ stwierdził, że nie może być w tej sytuacji mowy o bezpośredniości interesu prawnego osoby mającej tylko tytuł obligacyjny do wyodrębnionego lokalu mieszkalnego, co do którego tytuł prawnorzeczowy posiada inny podmiot. Powoływane przez wnioskodawców umowy najmu garaży, nie dowodzą więc istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz wyłącznie interes faktyczny, nie objęty dyspozycją tego artykułu. W opinii Ministra podnoszona przez wnioskodawców kwestia ich legitymacji prawnej, wynikająca z art. 211 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do kwestionowania decyzji Wojewody nr 49/2006 została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...], Wydziału [...] [...] z [...] października 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. akt [...]. Z wyroku tego wynika, że wnioski, którymi dochodzono roszczeń z ww. art. 211 zostały wniesione do niewłaściwego podmiotu, którym była [...], tymczasem wnioskodawcy powinni je skierować do Starosty jako reprezentanta Skarbu Państwa. Ponadto złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie zawitym do 31 grudnia 2000 r. Jednak termin ten nie został dochowany ze względu na skierowanie wniosku do podmiotu niewłaściwego. Minister zaznaczył ponadto, że Wojewoda prawidłowo wskazał również w postanowieniu nr 94/2017, iż tryb art. 154 k.p.a. nie może być zastosowany do decyzji deklaratoryjnych. W ocenie Ministra przedstawione okoliczności sprawy dowodzą o prawidłowości postanowienia Wojewody nr 94/2017 odmawiające wszczęcia postępowania. Na powyższe postanowienie Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odrębne skargi o tożsamych zarzutach wnieśli: J. G., S. J., M. B., E. S., R. D., M. D. i W. A. zarzucając naruszenie: a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wnioskodawcy nie są stroną postępowania administracyjnego, gdyż kwestia legitymacji prawnej wnioskodawców, wynikająca z ww. art. 211 została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...], Wydziału [...] [...] z 21 października 2015 r., ponieważ wnioski, którymi dochodzono roszczeń wniesiono do niewłaściwego podmiotu; b) art. 6, art.7, art.77, art. 80 w zw. z art.140 k.p.a. przez naruszenie (wskutek uchybień organu) zasady legalności działania organu państwa oraz zasady prawdy obiektywnej i uwzględnienia słusznego interesu wnioskodawców, w tym obowiązku przeprowadzenia z urzędu dowodu w celu usunięcia wątpliwości "Organu" co do istnienia interesu prawnego; c) art. 8, art. 9 i art. 11 w zw. z art.140 k.p.a. przez naruszenie (wskutek uchybień) zasady pogłębiania zaufania wnioskodawców do kompetencji i bezstronności organu państwa, należytego i wyczerpującego informowania o prawach i obowiązkach, czuwania nad tym, aby wnioskodawcy nie ponieśli szkody w postępowaniu, rzetelnego i zgodnego z prawem wyjaśnienia przesłanek podjętego postępowania; d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia. Postanowieniem z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1842/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zainicjowane ww. odrębnymi skargami oraz postanowił prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 1842/22. Pismem procesowym z 30 grudnia 2022 r. uczestnik postępowania [...] w [...] wniosła o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagi powyższe kryteria należy uznać, że skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 stycznia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 stycznia 2006 r. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r. II OSK 1622/20). Tytułem przykładu można tu wymienić: brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym; gdy żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenie określonych praw; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji. Powodem odmowy wszczęcia niniejszego postępowania było stwierdzenie, że wnioskującym o zmianę ww. decyzji nie przysługuje legitymacja do jego zainicjowania. Zatem podstawowym zagadnieniem, istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętego przez Ministra rozstrzygnięcia, jest ustalenie, czy wnioski o wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji z 18 stycznia 2006 r., pochodziły od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes sprawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy zatem upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stronami w postępowaniu dotyczącym nabycia prawa użytkowania wieczystego, jak i w postępowaniach nadzorczych dotyczących takiej decyzji, są: osoba ubiegająca się o prawo użytkowania wieczystego oraz osoby, które dysponują prawem rzeczowym do nieruchomości objętej wnioskiem. Jedynie zatem legitymowanie się przez dany podmiot prawem o charakterze rzeczowym do danej nieruchomości pozwala na uznanie go za stronę postępowania w sprawie nabycia prawa użytkowania wieczystego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający odwołanie opiera swoje żądanie. Ponadto interes prawny musi być aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz jego żądanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1258/98; LEX nr 47898). Skarżący wywodzą swój interes prawny do zainicjowania przedmiotowego postępowania z uwagi na użytkowanie przedmiotowego gruntu i zawarcie umów najmu garaży posadowionych na tym gruncie, wybudowanych z własnych środków. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wskazywane przez skarżących okoliczności, wbrew ich przekonaniu, nie dają im przymiotu strony w sprawie dotyczącej zbadania prawidłowości decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 stycznia 2006 r., która to decyzja wydana została na podstawie wówczas obowiązującego art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2005 r. nr 164, poz.1365 ze zm.). Skarżący nie dysponują żadnymi dokumentami, które mogłyby potwierdzać ich prawa rzeczowe do gruntu, którego dotyczy ww. decyzja. Prawa do gruntu lub lokalu użytkowego nie można w żaden sposób wywodzić z faktu jego użytkowania lub wybudowania z własnych środków garaży, ani też z obligacyjnej umowy najmu. Twierdzenie skarżących o przysługujących im roszczeniach o nabycie prawa własności garaży wraz z prawem użytkowania wieczystego do gruntu nie oznacza, że posiadają z tego powodu tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowego gruntu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie można skutecznie wywieść interesu prawnego w sprawach dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do gruntu z faktu istnienia obligacyjnego stosunku cywilnoprawnego. Sam bowiem fakt przeniesienia prawa własności gruntu nie skutkuje ani automatycznym wygaśnięciem umowy najmu, ani nie uniemożliwia wykonywania przez najemcę jego uprawnień (por. wyroki NSA: z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 259/13; z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3192/14 I OSK 319/14 oraz z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2816/18). Wypada zauważyć, że przytaczane przez skarżących przepisy: m.in. art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. dalej u.g.n.), nie stanowią także podstawy do uznania, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do uwłaszczonego gruntu. Powołany przepis stanowi m.in., że każda osoba (i prawna, i fizyczna), która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała przed 5 grudnia 1990 r. ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy, a także następca prawny takiej osoby mogą żądać nabycia tego garażu na własność oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu. Skoro osoba wymieniona w art. 211 ust. 1 u.g.n. "może żądać" nabycia własności garażu i oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, to przysługuje jej jedynie roszczenie, które – podobnie jak inne roszczenia, o których mowa w tym rozdziale ustawy – może być dochodzone na drodze sądowej na podstawie przepisów art. 64 k.c. w zw. z art. 1047 k.p.c. (vide uchwały SN z 23.03.1993 r., III CZP 19/93, OSNCP 1993/9, poz. 156, oraz z 16.02.1993 r., III CZP 68/92, OSNC 1993/7–8, poz. 133). W tej sytuacji prawidłowo Minister uznał, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem nie są legitymowani do żądania zmiany decyzji Wojewody Mazowieckiego z 2006 r. Powyższe musiało natomiast skutkować wydaniem, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Materiał zgromadzony w aktach sprawy jest dla tej oceny wystarczający, dlatego nie można podzielić stanowiska skarżących w zakresie wskazującym na braki postępowania dowodowego poprzez zaniechanie poszukiwania okoliczności wskazujących na wystąpienie po ich stronie interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania. Wskazać także należy, że niniejsze postępowanie dotyczyło jedynie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego tj. aktu formalnego, a nie merytorycznego. Wniesienie do organu wniosku o wszczęcie postępowania uruchamia jedynie etap wstępnej kontroli dopuszczalności zgłoszenia takiego żądania, w ramach którego organ dokonuje m.in. oceny, czy żądanie zostało wniesione przez podmiot posiadający legitymację procesową strony. W przypadku negatywnego wyniku tej oceny niedopuszczalne jest przejście przez organ do kolejnego etapu postępowania, w którym dochodzi do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji co do istoty. Zatem w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania uchylenia lub zmiany decyzji jest ocena danej decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 154 k.p.a Z przedstawionych wyżej względów uznając skargi za nieuzasadnione, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA.