I SA/Wa 1666/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia 28 lutego 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 22 maja 2024 r., nr KOC/2403/Sr/24, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ"), po rozpatrzeniu odwołania A. B. (dalej jako "Skarżąca") od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy (dalej jako Prezydent/organ I instancji") z 28 lutego 2024 r., nr ŚR/001134/SP/02/2024, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 1 grudnia 2023 r. Skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – J. G., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym 10 lutego 2023 r. Decyzją z 28 lutego 2024 r. Prezydent odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. G. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że nie kwestionuje faktu sprawowania przez Skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką. Uznał jednak, że w przypadku matki Skarżącej nie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na brak możliwości ustalenia dokładnej daty powstania niepełnoprawności. Prezydent przyjął więc, że niepełnosprawność u J. G. powstała po ukończeniu 25 roku życia, co nie spełnia warunków określonych w ww. przepisie. Organ I instancji zanegował również związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad chorą matką. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, wniesionego od powyższej decyzji organu I instancji, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że brak jest związku pomiędzy zakończeniem przez Skarżącą działalności zawodowej (niepodejmowaniem zatrudnienia) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organ wskazał, że Skarżąca sprawuje opiekę nad matką, wobec której wydane zostało 10 lutego 2023 r. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z wyjaśnień Skarżącej wynika ponadto, że zakończyła pracę na skutek wypowiedzenia umowy przez pracodawcę (likwidacja sklepu, w którym Skarżąca pracowała). Tymczasem, jak wyjaśnił organ, przez rezygnację z zatrudnienia należy rozumieć taką sytuację faktyczną, gdy osoba zamierzająca sprawować opiekę rezygnuje z wykonywanej już aktywności zarobkowej mieszczącej się w katalogu określonym w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś przez niepodejmowanie zatrudnienia - taką sytuację, gdy dana osoba rezygnuje jedynie z zamiaru podjęcia takiej aktywności w przyszłości np. odrzucając złożoną jej ofertę zatrudnienia. Taka sytuacja, w ocenie organu, nie ma miejsca w rozpatrywanej prawie. Oceniając zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki Kolegium wyjaśniło, że Skarżąca wykonuje takie czynności jak: przygotowanie posiłków, robienie zakupów, worzenie do lekarzy na wizyty, pomoc przy umyciu. Jak wskazało Kolegium, Skarżąca nie sprawuje opieki nad matką całodobowo. Zdaniem Kolegium, są to okoliczności, które nie wykluczają możliwości podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze godzin. Z powyższych względów Kolegium uznało decyzję organu I instancji, za prawidłową. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kolegium wniosła Skarżąca, zaskarżając ją w całości, oraz zarzucając tej decyzji naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącą. W uzasadnieniu skargi rozwinęła przedmiotowy zarzut. Wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz nie sprzeciwiając się wnioskowi Skarżącej o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., dalej jako "u.ś.r."), zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej jako "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Zasadniczym powodem odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez organ I instancji, że ustalona data powstania niepełnosprawności u matki Skarżącej – J. G. przekreśla spełnienie przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki w wieku nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Zdaniem Sądu, powyższy pogląd organu I instancji, na co uwagi nie zwróciło Kolegium, jest błędny i potwierdza zaistnienie naruszenia prawa materialnego przez organ I instancji, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zdaniem Sądu, oparcie rozstrzygnięcia na dosłownym rozumieniu przywołanego przepisu prowadzi do pominięcia powszechnie obowiązującej wykładni zawartej w nim normy prawnej, wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443), w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skutkiem wyroku, wskazanym przez sam Trybunał, jest niekonstytucyjność części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a.), organ I instancji nie miał podstaw do stosowania art. 17 ust. 1b ww. ustawy w sposób, który różnicował prawo do świadczenia ze względu na czas powstania niepełnosprawności. Pogląd taki jest powszechnie akceptowany w judykatach sądów administracyjnych. Wobec takiego stanowiska judykatury, już tylko z tego powodu Kolegium nie miało podstaw do wydania decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, czym naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wyjaśnić należy w tym miejscu, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż to wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania i nie może być traktowane jako zastępcze lub dodatkowe źródło dochodu. Ponieważ celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu, musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 21 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 35/22). Wszak chodzi o to by osoba rezygnującą (niepodejmująca) z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Zgodnie z przepisami u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Definicja pracy zarobkowej zawarta jest w przepisie art. 3 pkt 22 u.ś.r., który stanowi, że zatrudnienie lub inna praca zarobkowa - oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zatem rezygnacją z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy lub innych stosunków prawnych bez konieczności rozwiązania stosunku pracy. Rezygnacją z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r., jest zatem również zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1928/21; oraz wyroki WSA w Warszawie: z 4 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1683/10; z 27 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1596/12; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2234/18). Odnosząc się zatem do oceny Prezydenta oraz Kolegium o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną przez Skarżącą opieką, a nie podejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także rezygnacją z takich form aktywności zawodowej, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu organów w tym zakresie. Przede wszystkim wskazać należy, że zgromadzony na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy materiał dowodowy pozwalał Sądowi wyprowadzić odmienne wnioski od tych jakie poczyniły organy. Zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy potwierdza bowiem, że Skarżąca niewątpliwie sprawuje stałą i bezpośrednią opiekę nad niepełnosprawną matką (vide: wywiad środowiskowy z 29 stycznia 2024 r.), która jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, a przez to wymagającą stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z postępującą demencją i depresją. Z tego powodu jest leczona psychiatrycznie i nieurologicznie. Stan zdrowia J. G. skutkuje tym, że osoba ta nie jest w stanie samodzielnie wyjść z domu, nie ma orientacji w terenie, jak też nie potrafi samodzielnie funkcjonować w społeczeństwie (np. nie zna wartości pieniądza). Jak wyjaśniła przy tym Skarżąca w trakcie wywiadu, jej matka zapomina o najprostszych czynnościach dnia codziennego, takich jak spożywanie posiłków, przyjmowanie leków czy dbanie o higienę osobistą. Nie jest zatem tak jak twierdzi Kolegium, że zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nad chorą matką nie jest na tyle absorbujący aby uniemożliwiał Skarżącej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Sądu jest wręcz odwrotnie – właśnie z tego powodu, że opieka nad J. G. wymaga dużo czasu i zaangażowanie ze strony Skarżącej, Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, będąc zmuszoną do zaprzestania jakiejkolwiek aktywności zawodowej począwszy od stycznia 2023 r. W tej sytuacji nie ma istotnego znaczenia okoliczność, że stosunek pracy Skarżącej ustał na skutek jego rozwiązania przez pracodawcę (likwidacja sklepu, w którym Skarżąca pracowała), skoro jak wyjaśniła Skarżąca, z powodu złego stanu zdrowia jej matki nie mogła podjąć nowego zatrudnienia. Po wtóre przypomnieć wypada, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje nie tylko z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale również z powodu niepodejmowania zatrudnienia ze względu na konieczność opieki na chorą osobą. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją, czego błędnie nie uwzględniły orzekające w sprawie organy. Tym bardziej, że matka Skarżącej uzyskała orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji 10 lutego 2023 r., a zatem w okresie zbieżnym z oświadczeniem Skarżącej dotyczącym niepodejmowania nowego zatrudnienia. W ocenie Sądu, zakres czynności wykonywanych przez Skarżącą nie pozostawia zatem żadnych wątpliwości, że Skarżąca sprawuje stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną - jej matką. Organ I instancji również nie zakwestionował powyższej okoliczności. Jak wynika ponadto z przeprowadzonych w sprawie dowodów oraz z relacji Skarżącej, stan zdrowia J. G. nie rokuje poprawy, wręcz pogarsza się, co z pewnością skutkować będzie koniecznością świadczenia opieki w coraz szerszym zakresie. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę stan zdrowia matki Skarżącej, nie ma wątpliwości, że w sprawie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad matką. Niepełnosprawność matki Skarżącego jest nacechowana potrzebą ciągłej opieki, co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności w 2023 r. Kolegium pominęło jednak w swoich ustaleniach okoliczność pogarszającego się stanu zdrowia matki Skarżącej i wynikające z tego zwiększające się obowiązki opiekuńcze. Skarżąca natomiast zaoferowała w tym zakresie wyczerpujące wyjaśnienia oraz dowody, tak aby organy czy Sąd mogły przyjąć, że tak właśnie było. Z kolei, Kolegium nie przedstawiło żadnych dowodów, które by przeczyły powyższemu. W tej sytuacji należy uznać, że wobec całkowitego braku samodzielności matki Skarżącej w zaspokajaniu bieżących potrzeb życiowych, zakres sprawowanej opieki w sposób nie budzący wątpliwości wyklucza po jej stronie jakąkolwiek aktywność zawodową. Zdaniem Sądu, błędnie zatem zarówno Kolegium, jak i Prezydent uznali, że w realiach niniejszej sprawy nie ma bezpośredniego związku między rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) przez Skarżącą, a sprawowaną opieką nad J. G. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Kolegium, jaki i decyzja Prezydenta, naruszają przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zasadny jest zarzut dokonania przez organy obu instancji błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. związany z rozumieniem przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz . Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszym wyroku oraz wykładnię przepisów u.ś.r., w szczególności art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Prezydent będzie miał przy tym na uwadze, że zgodnie z brzmieniem art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, 658 i 852), do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu, przepis art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skutecznego złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne przed 1 stycznia 2024 r. (vide: art. 24 ust. 2 w zw. z art. 24a u.ś.r.), oraz spełnienia przed tą datą przez wnioskodawcę przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, organ pomocowy rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. winien wydać decyzję przyznającą to świadczenie, biorąc za podstawę wydanej w sprawie decyzji przepisy u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Przyjęcie odmiennej wykładni art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym w efekcie prowadziłoby do sytuacji, w której sądowa kontrola decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego byłaby jedynie iluzoryczna, skoro w przypadku uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ, osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne bez własnej winy byłaby tego świadczenia pozbawiona. Godziło by to w istocie w konstytucyjny standard wyrażony w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz w art. 78 Konstytucji RP, czyli prawo do sądu, którego wykładnia powinna uwzględniać również zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Z kolei, realizacja zasady szybkości postępowania, wyrażona w art. 7 p.p.s.a., nie może prowadzić do pozostawienia w obrocie decyzji sprzecznej w sposób oczywisty z porządkiem prawnym, jak też rażąco naruszającej interes strony postępowania. Natomiast w samym toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, mając na względzie także słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (punkt pierwszy wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964) – obciążając Kolegium obowiązkiem zwrotu Skarżącej kosztów postępowania sądowego w kwocie 480 zł (wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika). Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia art. 119 § 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.