I SA/Wa 155/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Łukasz Trochym asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.) Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi W. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 września 2023 r. nr KOX/556/Pu/23 w przedmiocie opłaty przekształceniowej oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 22 września 2023 r., nr KOX/556/Pu/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 31 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent w dniu 3 czerwca 2019 r. wydał zaświadczenie nr UD-XVIII-ND-6826.20.2019.MRY, potwierdzające, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...] w prawo własności w części związanej z prawem własności lokalu nr [...]. Na podstawie danych z Bazy Internetowej Regon, prowadzonej przez Główny Urząd Statystyczny Prezydent ustalił przy tym, że w lokalu nr [...] zarejestrowana jest działalność gospodarcza, co zostało potwierdzone przez W. i W. M. w oświadczeniu z dnia 12 lutego 2019 r. W piśmie z dnia 16 kwietnia 2019 r. W. i W. M. oświadczyli ponadto, że w lokalu nr [...] była prowadzona działalność gospodarcza pod nazwą [...] W.M. i zajmowała ona 75% powierzchni mieszkania zaś pozostałe 25% powierzchni lokalu było zajmowane przez W. M. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria Adwokacka W. M. W dniu 25 czerwca 2019 r. do Prezydenta wpłynęło zgłoszenie W. i W. M. o zamiarze wniesienia opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wraz z wnioskiem o udzielenie bonifikaty. W odpowiedzi na otrzymane zgłoszenie Prezydent wystosował do wnioskodawców pismo z dnia 8 grudnia 2021 r. oraz z dnia 18 marca 2022 r., w których poinformował, że bonifikata przysługuje osobom fizycznym w odniesieniu do lokali mieszkalnych wykorzystywanych na potrzeby mieszkaniowe. Natomiast w sytuacji gdy lokal nr [...] w całości wykorzystywany był na prowadzenie działalności gospodarczej, utracił charakter lokalu mieszkalnego, tym samym bonifikata nie przysługiwała. W odpowiedzi na otrzymane pismo W. i W. M. wnieśli o ustalenie w drodze decyzji wysokości opłaty jednorazowej. Prezydent decyzją z dnia 8 sierpnia 2022 r. nr 5/29/UW/2022 ustalił wysokość jednorazowej opłaty za przekształcenie oraz odmówił udzielenia 98% bonifikaty od tej opłaty. Na skutek odwołania złożonego przez W. i W. M. w dniu 6 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r. KOX/955/Pu/22 uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, zobowiązując Prezydenta do uzupełnienie materiału dowodowego o oryginały dokumentów określających wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i stawki procentowej tej opłaty oraz do ustalenia czy przedmiotowy lokal nadal wykorzystywany jest w całości dla prowadzenia działalności gospodarczej. W ramach postępowania prowadzonego ponownie przez Prezydenta W. i W. M. przy piśmie z dnia 9 stycznia 2023 r. złożyli oświadczenie, że z dniem 1 stycznia 2023 r. zmienił się sposób użytkowania lokalu nr [...] przy ul. [...] i na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej wykorzystywane jest około 20% powierzchni mieszkania. Postępowanie to Prezydent zakończył decyzją z dnia 31 maja 2023 r., którą ustalił wysokość jednorazowej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] przypadającej na lokal nr [...] w prawo własności, za cały przypadający do spłaty okres 16 lat na kwotę 9.891,84 zł (pkt 1 decyzji). Jednocześnie Prezydent ustalił 98% bonifikaty od ustalonej opłaty (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ustalił, zgodnie z oświadczeniem właścicieli w latach 2019-2022, iż lokal nr [...] w całości był wykorzystywany dla prowadzenia działalności gospodarczej. Dlatego za ten okres naliczono opłatę roczną przekształceniową bez bonifikaty. Natomiast za pozostały okres do wnoszenia opłaty przekształceniowej, organ ustalił opłatę jednorazową w wysokości 9.891,84 zł. Opłata ta stanowi iloczyn opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tj. 618,24 zł oraz ilości lat pozostałych do wnoszenia niniejszej opłaty w tym przypadku to jest 16 lat. W ustawowo przewidzianym terminie wnioskodawcy złożyli odwołanie od decyzji Prezydenta zarzucając, że organ niezasadnie nie udzielił im bonifikaty od opłaty przekształceniowej za cały okres na jaki została ustalona. W ocenie wnioskodawców ich lokal nigdy nie utracił charakteru mieszkalnego, a to – obok posiadania przez właściciela statusu osoby fizycznej – warunkowało przyznanie żądanej bonifikaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, powołaną na wstępie decyzją z dnia 22 września 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej organ pierwszej instancji jest zobowiązany do ustalenia, czy w dniu przekształcenia, tj. w dniu 1 stycznia 2019 r., obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości i w jakiej wysokości, a także czy stawka procentowa tej opłaty rocznej jest ustalona prawidłowo, tzn. zgodnie z faktycznym sposobem użytkowania gruntu. W ocenie Kolegium, Prezydent m.st. Warszawy prawidłowo wypowiedział użytkownikom wieczystym wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego [...] części nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] z obrębu [...], o pow. 1653 m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], związanej z lokalem nr [...] oraz ustalił, że od dnia 1 stycznia 2014 r. opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej, stanowiąca 1% wartości gruntu, wynosi 618,24 zł. Wypowiedzenie powyższe zostało doręczone użytkownikom wieczystym w dniu 9 lipca 2013 r. (zgodnie z datami na zwrotnych potwierdzeniach odbioru pism). Odnosząc się do zarzutu braku przyznania użytkownikom bonifikaty w opłacie przekształceniowej za lata 2019-2022 Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy, właściwy organ może udzielić osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym bonifikaty od opłaty za dany rok w odniesieniu do gruntów stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady albo sejmiku. Na podstawie tego przepisu podjęta została uchwała Nr [...] Rady Miasta Stołecznego [...] z dnia 19 marca 2020 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielanie bonifikaty osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym od rocznych opłat przekształceniowych należnych za 2019 i 2020 rok (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2020 r. poz. 3888), przewidująca udzielenie bonifikat w wysokości 98% od rocznych opłat przekształceniowych należnych za 2019 i 2020 rok. Również na podstawie tego przepisu podjęta została uchwała Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 marca 2021 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielanie bonifikaty osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym od rocznych opłat przekształceniowych należnych za 2021 rok (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2021 r. poz. 2591), przewidująca udzielenie bonifikat w wysokości 98% od rocznych opłat przekształceniowych należnych za 2021 rok. Na podstawie znajdującego się w aktach pisma z dnia 12 stycznia 2022 r. nr UD-XV111-WND-SP.6826.20.2019.MRY/TKO Kolegium stwierdziło, że Prezydent poinformował wnioskodawców, iż w sytuacji, gdy w lokalu prowadzona działalność gospodarcza zajmuje 100% powierzchni lokalu prawo do udzielenia bonifikaty określonej w ww. uchwałach Rady m.st. Warszawy nie przysługuje. Kolegium podzieliło to zapatrywanie argumentując, że w sytuacji, gdy dany lokal mieszkalny jest wykorzystywany w całości (w 100%) na prowadzenie działalności gospodarczej, to traci on charakter lokalu mieszkalnego i tym samym brak jest podstaw do przyznania skarżącym bonifikat. Kolegium dostrzegło natomiast, że wnioskodawcy w piśmie z dnia 4 stycznia 2023 r. złożyli oświadczenie, iż z dniem 1 stycznia 2023 r. zmienił się sposób użytkowania lokalu nr [...] przy ul. [...] i na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej wykorzystywane jest ok. 20% powierzchni mieszkania. Wobec tego Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty jednorazowej za okres 16 lat (liczony do 1 stycznia 2023 r.) w kwocie 9 891,84 zł (16 lat x 618,24 zł), oraz po uwzględnieniu 98% bonifikaty, w kwocie 9 197,84 zł, jest prawidłowe. W dniu 12 grudnia 2023 r. wnioskodawcy złożyli skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. § 1 ust. 1 uchwały nr [...] Rady m. st. Warszawy z dnia 18 października 2018 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym od jednorazowej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (dalej jako uchwała w sprawie bonifikaty) w związku art.9 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkalne w prawo własności tych gruntów, poprzez jego niezastosowanie, skutkiem czego jest nieudzielenie skarżącym 98% bonifikaty. Skarżący stanęli na stanowisku, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia charakteru lokalu, tzn. czy był to lokal mieszkalny i jak – jak zaznaczyli – w ewidencji budynków budynek przy ul. [...] określony jest jako budynek mieszkalny. W tych warunkach ciężar dowodu, że jest inaczej spoczywał na organie wydającym decyzję. W ocenie skarżących, żadna z czynności podjętych podczas postępowania nie doprowadziła do zmiany charakteru lokalu, w tym także próba ustalenia zmiany sposobu użytkowania lokalu w drodze postępowanie prowadzonego przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Do takiej zmiany nie mogło dojść zdaniem skarżących, gdyż charakter lokalu, wobec braku definicji tego pojęcia w ustawie przekształceniowej, należy określić na podstawie prawa budowlanego (ustawa z dnia 1994-07-07 prawo budowlane). Tymczasem w art.71 ust. 1 tej ustawy znajduje się definicja zmiany sposobu użytkowania i dochodzi do niej gdy: zaszło "podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń lub podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko." Zdaniem skarżących, żadna z powyższych okoliczności nie zaistniała w przypadku działalności prowadzanej w lokalu [...], ani na początku jej prowadzenia, ani kiedykolwiek późnej. To, że w lokalu [...] mają swoją siedzibę spółki prawa handlowego nie oznacza, ich zdaniem, że prowadzona jest w tym lokalu jakakolwiek ich działalność. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Badając sprawę w ramach art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej też P.p.s.a.) Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego a jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Trzeba bowiem zaznaczyć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt P.p.s.a. sąd może uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję dopiero wówczas, gdy stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta o ustaleniu wysokości opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z uwzględnieniem bonifikaty. Rozpoznając sprawę Sąd przyjął, że istota sporu sprowadza się do sposobu zastosowania przez organy bonifikaty od ustalonej kwoty opłaty jednorazowej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (obecnie tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 386 – dalej też jako ustawa). Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę, której wysokość jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Jak wynika z art. 7 ust. 7 ustawy właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Wysokość opłaty jednorazowej odpowiada iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej, oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu, o którym mowa w ust. 6 albo 6a. Zamiar taki skarżący wyrazili w złożonym do Prezydenta piśmie z dnia 24 czerwca 2019 r. Stosownie zaś do art. 8 ustawy Prezydent w piśmie z dnia 18 marca 2022 r. poinformował wnioskodawców o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty. W odniesieniu do wskazanej powyżej opłaty jednorazowej może zostać zastosowana bonifikata. W przypadku nieruchomości stanowiących własność gminy taką możliwość ustawodawca powiązał z podjęciem przez daną gminę uchwały w tej sprawie, co wynika z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy. W realiach rozpoznawanej sprawy uchwałą taką Rada Miasta Stołecznego Warszawy podjęła w dniu 19 marca 2020 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielanie bonifikaty osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym od rocznych opłat przekształceniowych należnych za 2019 i 2020 rok (uchwała nr [...]). Następnie w dniu 18 marca 2021 r. Rada Miasta Stołecznego Warszawy podjęła uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na udzielanie bonifikaty osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym od rocznych opłat przekształceniowych należnych za 2021 (uchwała nr [...]). W obu tych aktach przewidziana została możliwość udzielenia bonifikat w wysokości 98% od opłaty jednorazowej o której mowa w art. 7 ust. 7 i 8 u.p.p.u.w. Kolegium trafnie zwróciło uwagę, że zastrzeżenie, iż udzielenie bonifikaty dotyczy budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych "służących wyłącznie zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych" zawarte zostało jedynie w przepisie art. 9a ust. 1 ustawy. Nie ma zatem podstaw, by rozciągać jego zastosowanie na bonifikaty udzielane w oparciu o art. 9 ust. 1 i ust. 4 u.p.p.u.w. i podjętych na ich podstawie ww. uchwał Rady Miasta Stołecznego Warszawy, tym bardziej że uchwały te nie zawierają w swojej treści takiego zastrzeżenia. Rację należy też przyznać organom obu instancji, które stanęły na stanowisku, że w sytuacji, gdy dany lokal mieszkalny jest wykorzystywany w całości na prowadzenie działalności gospodarczej, to traci on charakter lokalu mieszkalnego i tym samym brak jest podstaw do przyznania jego dotychczasowym użytkownikom oczekiwanej bonifikaty. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że lokal nr 51 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym ul. [...] przejściowo w całości był wykorzystywany na prowadzenie działalności gospodarczej. Potwierdza to w szczególności oświadczenie złożone przez skarżących w dniu 12 lutego 2019 r., z którego jednoznacznie wynika, że we wspomnianym lokalu jest zarejestrowana działalność gospodarcza i działalność ta jest w owym lokalu rzeczywiście prowadzona. Również z załączonych do akt sprawy wydruków z CEIDG wynika, iż zarówno W. M., jak i W. M., jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej zadeklarowali lok. nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Nie sposób jest zgodzić się przy tym z zarzutami skarżących, że w obrębie spornego lokalu nie doszło do takich zmiana, które powodowałyby, iż utracił on charakter mieszkaniowy. Trzeba bowiem zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 15 grudnia 2020 r., nr I OT/318/2020 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w związku z podjęciem prowadzenia działalności gospodarczej w spornym lokalu nastąpiła zmiana warunków pracy, sanitarno-higieniczne, co spowodowało z kolei zaniechanie użytkowania lokalu jako mieszkalny. W związku z tym skarżący zostali przez organ nadzoru budowlanego zobligowani do przywrócenia poprzedniego (mieszkaniowego) sposobu użytkowania lokalu nr [...]. Skoro zaś skarżący, zgodnie z pouczeniem organów zaprzestali wykorzystywania w całości przedmiotowego lokalu do prowadzenia działalności gospodarczej to możliwe stało się przyznanie im żądanej bonifikaty. Z tym zastrzeżeniem jednak, że może ona zostać przyznana dopiero od początku roku następującego po roku, w którym lokal przestał być wykorzystywany w całości na prowadzenie działalności gospodarczej. Z pozostającego w aktach pisma skarżących z dnia 4 stycznia 2023 r. wynika, że od początku 2023 r. w lokalu nr [...] przy ul. [...] i na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej wykorzystywane jest ok. 20% powierzchni mieszkania. W tych warunkach organy zasadnie przyjęły, iż z końcem 2022 r. sporny lokal przestał być w całości wykorzystywany na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, co umożliwiało zastosowanie przy ustalaniu jednorazowej opłaty tzw. "przekształceniowej" bonifikaty w wysokości 98%. W ocenie Sądu organy prawidłowo też dokonały wyliczenia wysokości rzeczonej opłaty przyjmując, że pozostający do spłaty okres od dnia 1 stycznia 2023 r. wynosi 16 lat. W konsekwencji wysokość opłaty przy uwzględnieniu jej rocznej wysokości na poziomie 618,24 będzie wynosiła 9.891,84 zł. Natomiast do opłaty tej zostanie zastosowana bonifikata w wysokości 98%, co daje kwotę 9.197,84 zł. Z tych względów Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną. W toku kontroli zaskarżonej decyzji nie dostrzeżono po stronie organów administracji takich uchybień przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, które uzasadniałyby uchylenie skarżonej decyzji. Organy administracji prawidłowo powołały w uzasadnieniu skarżonej decyzji odpowiednie przepisy prawa materialnego. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie skarżonej decyzji zostało przeprowadzone zgodnie z wymaganiami określonymi w szczególności w art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a. Ustalenia poczynione przez organy i wyprowadzone wnioski zostały zaś przedstawione w sposób klarowny w uzasadnieniu decyzji spełniającym standardy określone w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji oddalając skargę.