I SA/Wa 1105/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) sędzia WSA Łukasz Trochym asesor WSA Kamil Kowalewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi A. R. i H. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 marca 2024 r. nr KOC/911/Zs/24 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 18 marca 2024 r., nr KOC/911/Zs/24 utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 22 stycznia 2024 r. nr 1/PUW/2024 o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i sformułowanej ocenie prawnej. Niezabudowana nieruchomość przy ul. [...] w [...], oznaczona jako działka ew. nr [...] o pow. 75 m2 stanowi własność m. [...] i jest przedmiotem użytkowania wieczystego H. R. i A. R. Sąsiaduje ona ze stanowiącą ich współwłasność zabudowaną budynkiem mieszkalnym nieruchomością oznaczona jako działką nr [...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...]. Wnioskiem z 7 sierpnia 2023 r. wystąpili oni do Prezydenta m. st. Warszawy o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z mocy przynależnego im prawa użytkowania wieczystego do gruntu działki nr [...] w prawo własności. W motywach wniosku wywodzili, że powyższa działka jest wykorzystywana do obsługi budynku posadowionego na działce nr [...] i stanowi z nią całość funkcjonalną. Wobec czego podlegała działaniu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2024 r., poz. 386) dalej: "u.p.p.u.w.". W następstwie rozpoznania tego wniosku Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 22 stycznia 2024 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 18 marca 2024 r., odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przekształciło się w prawo własności na podstawie ww. ustawy. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazywało, że do przewidzianego ustawą przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego gruntu niezabudowanego, który umożliwia korzystanie z budynków mieszkalnych i posiada urządzoną księgę niezbędny jest nie tylko związek funkcjonalny, ale również istnienie tożsamości podmiotowej i prawnej pomiędzy nieruchomościami tj. przysługiwanie tym samym podmiotom prawa użytkowania wieczystego obu nieruchomości. Taka zaś sytuacja w sprawie nie występuje, gdyż nieruchomość, której dotyczy wniosek (działka nr [...]) znajduje się w użytkowaniu wieczystym skarżących, a nieruchomość zabudowana (działka nr [...]) stanowi ich współwłasność. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie H. R. i A. R. wnieśli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu naruszenie: 1. art. 1 ust. 1 up.p.u.w., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez organ, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie spełnia przesłanek do zakwalifikowania jej do kategorii gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe; 2. art. 217 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie; 3. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W motywach skargi wywodzili, że podejmując rozstrzygnięcie Kolegium nie uwzględniło celu ustawy z 20 lipca 2018 r. jakim było wyeliminowanie czasowego charakteru prawa przysługującego do gruntu wykorzystywanego na cele mieszkalne. Stąd rozwiązania zaproponowane w ustawie umożliwiają likwidację prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na cele mieszkalne w sposób kompleksowy poprzez objęcie całej grupy podmiotów, tj. wszystkich użytkowników wieczystych gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wraz z towarzyszącymi obiektami umożliwiającymi prawidłowe korzystanie z nieruchomości na cele mieszkaniowe. Zastosowana zaś przez organ interpretacja przepisów jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym i narusza tym samym zarówno zasadę zaufania do władzy publicznej, jak i konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego. Skarżący wskazali przy tym, że w przeszłości dokonano błędnego określenia granic działki nr [...]. Wydzielenie zaś działki nr [...] miało na celu jej przyłączenie do działki nr [...]. Pierwotnie bowiem obie stanowiły jedną nieruchomość i choć zmiany na przestrzeni czasu doprowadziły do ich prawnego rozdzielenia, to funkcjonalnie stanowią wciąż jedną całość niezbędną do prawidłowego korzystania z budynków mieszkalnych. Wobec tak sformułowanych zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Grunty objęte powyższą regulacją zdefiniowano w art. 1 ust. 2 ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. W niniejszej sprawie organ odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie uznając, że sporna nieruchomość nie podlega przepisom ustawy z 20 lipca 2018 r., z tego względu, że nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, a jej funkcjonalne powiązanie z nieruchomością w ten sposób zagospodarowaną nie może być przesadzające, ponieważ ta druga ma odmienny stan prawny (stanowi przedmiot własności, a nie użytkowania wieczystego). Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Jakkolwiek rację mają skarżący, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, a należy je rozumieć funkcjonalnie. Wobec czego tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo (tak np. w NSA w wyrokach: z 29 lutego 2024 r. I OSK 2381/20, Lex nr 3700479; z 30 kwietnia 2024 r. I OSK 199/21, Lex nr 3726719). Jednakże umyka skarżącym, że aby z uwagi na to funkcjonalne powiązanie nieruchomości niezabudowanej z nieruchomością zbudowaną doszło do ustawowej konwersji prawa, ta druga musi także pozostawać w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu wieczystym, które to prawo dodatkowo musi przysługiwać temu samemu podmiotowi. Możliwość przekształcenie przysługującego do niej prawa użytkowania wieczystego wynika wszak z tego, że będzie ona dzieliła los prawny nieruchomości zabudowanej. Innymi słowy przynależne do niej prawo ulegnie przekształceniu we własność o ile taka sama sytuacji będzie miała miejsce w przypadku gruntu zabudowanego. Na tożsamość praw przynależnych do gruntów wskazuje się także w orzecznictwie, czego przykładem może być pogląd wyrażony w przywołanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż "(...) przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom)". Kwestią bezsporną w niniejszej sprawie jest natomiast, że nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe, oznaczona jako działka nr [...] stanowi własność skarżących, a co za tym idzie przynależne do niej prawo nie podlegało przekształceniu na podstawie ustawy z 20 lipca 2018 r. W związku z tym sąsiadująca z nią nieruchomość niezabudowana, oznaczona jako działka nr [...], nie mogła przekształcić się w prawo własności, jako że ustawa takiej możliwości nie przewiduje. Wypracowana zaś w orzecznictwie wykładnia art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. ma zastosowanie jedynie do łącznego przekształcenia nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe i funkcjonalnie z nią związanej nieruchomości niezabudowanej. Odmawiając zatem potwierdzenia przekształcenie przynależnego skarżącym do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organy nie naruszyły prawa. Podniesiony zaś w skardze zarzut naruszenia ww. przepisu uznać należy za chybiony. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 217 § 1 i 2 k.p.a. Istotnie, jak wskazali skarżący, zaświadczenie administracyjne jest aktem wiedzy organu administracji, a nie jego woli. Na podstawie informacji posiadanych przez organ potwierdza bowiem ono jedynie zdarzenia powstałe z mocy samego prawa. Jednakże w niniejszej sprawie nie zostały spełnione warunki przekształcenia się użytkowania wieczystego nieruchomości niezabudowanej w prawo własności. W związku z czym, jak zostało już wskazane, do przekształcenia nie doszło. Organ nie mógł zatem - bazując na obowiązujących przepisach ustawy, dostępnych mu dokumentach oraz prowadząc w ograniczonym zakresie postepowania wyjaśniające - postąpić inaczej jak odmówić wydania zaświadczenia o żądanej przez nich treści. Wbrew zarzutom skargi, w toku postępowania nie doszło również do naruszenia art. 8 k.p.a. Zgodnie z § 1 organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada równego traktowania polega na traktowaniu w ten sam sposób podmiotów posiadających te same cechy istotne. Skarżący błędnie jednak założyli, że w ich przypadku z uwagi na funkcjonalne powiązanie nieruchomości do której przysługuje im prawo użytkowania wieczystego z nieruchomością pozostającą ich własnością zachodzi tożsamość z sytuacją, w której danym podmiotom w dniu 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego przynależy zarówno do gruntu zabudowanego jak i stanowiącego odrębną nieruchomość gruntu niezabudowanego. Z tych samych względów nie można uznać, że doszło do naruszenia § 2 wspomnianego artykułu. Zgodnie z nim organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący zresztą przykładów, w których w analogicznym stanie faktycznym i prawnym organy zajęły odmienne stanowisko od obecnie prezentowanego nie przedstawili. Skoro zatem przy podejmowaniu rozstrzygnięcia nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej ani przepisów prawa materialnego, to skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na natomiast na podstawie jej art. 119 pkt 3.