I SA/Wa 1514/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Marek Maliński (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 maja 2024 r. nr KOC/7061/Go/23 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 października 2023 r. KOC/5243/Go/23; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 27 maja 2024 r. nr KOC/7061/Go/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również: "Kolegium" lub "SKO" lub "Organ"), po rozpoznaniu wniosku K. S. (dalej również: "Strona" lub "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Kolegium z dnia 17 października 2023 r. KOC/5243/Go/23 stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 18 października 1968 r. nr GKM/GT/I/163/65 orzekającej o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] (obecnie [...]), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy – decyzją z dnia 18 października 1968 r. – odmówiło K. K. przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] (obecnie [...]). W dniu 9 maja 2002 r. do Kolegium wpłynął wniosek K. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 18 października 1968 r. Postanowieniem z dnia 8 maja 2003 r. SKO na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesiło postępowanie w sprawie oraz zobowiązało wnioskodawcę do podjęcia stosownych działań (wystąpienia do właściwych sadów) służących potwierdzeniu następstwa prawnego po wszystkich byłych właścicielach nieruchomości. Decyzją z dnia 17 października 2023 r. SKO podjęło zawieszone postępowania i stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Kolegium powołało art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491 ze zm.), zgodnie z którym postępowanie, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W ocenie SKO, skoro wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 18 października 1968 r. złożono po upływie 30 lat od daty jej doręczenia, to postępowanie wszczęte tym wnioskiem uległo umorzeniu z mocy prawa. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO – decyzją z dnia 27 maja 2024 r. – utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 17 października 2023 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął 9 maja 2002 r., a od 2003 r. postępowanie pozostawało zawieszone. Zdaniem SKO w dniu 16 września 2021 r. wszystkie postępowania administracyjne, dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej doręczonej ponad trzydzieści lat przed wszczęciem postępowania, uległy umorzeniu. Strona wniosła do WSA w Warszawie skargę na decyzję SKO z dnia 27 maja 2024 r. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO z dnia 27 maja 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia 17 października 2023 r., a także o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Dodatkowo Skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. K 2/22. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: • art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tych przepisów wskutek dokonania ich błędnej wykładni, a to dlatego, że art. 158 § 3 k.p.a. w swym literalnym brzmieniu stanowi, że "nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat", natomiast na gruncie niniejszej sprawy postępowanie zostało wszczęte w 2002 r., a zatem do stanu faktycznego niniejszej sprawy przepis ten nie powinien mieć zastosowania. Przepis ten winien mieć bowiem zastosowanie tylko tam gdzie po wejściu w życie ustawy o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji; • art. 2 Konstytucji RP poprzez posłużenie się art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 97 § 2 K.p.a. do umorzenia postępowania, mimo, że należy uznać, że postępowanie w sprawie toczyło się przewlekle od 2002 r. i winno zostać ukończone do dnia wejścia w życie nowelizacji k.p.a., co wskazuje na okoliczność winy Organu w niezakończeniu postępowania w terminie; • art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia w aktach sprawy dokumentów dot. okoliczności kiedy i czy decyzja Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 18 października 1968 r. została doręczona stronie postępowania, co w przypadku tego braku również nie pozwala na zastosowanie art. 158 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.; • art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronom, w tym Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu; • art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w określonym terminie i brak zawiadamiania stron, w tym odwołującego się o niedotrzymaniu terminu określonego w art. 35 k.p.a.; • brak dostatecznego i przekonującego wyjaśnienia, mimo obowiązku kompleksowego rozpoznania sprawy, dlaczego Organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że popiera stanowisko zawarte we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 28 grudnia 2021 r. o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, z art. 2 Konstytucji RP, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez pozbawienie prawnej ochrony do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym. Zdaniem Skarżącego przepis intertemporalny sensu stricte (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego) winien mieć zastosowanie wyłącznie do postępowań nieważnościowych, nie powinien mieć natomiast zastosowania do tych postępowań nadzorczych, których przedmiotem jest uzyskanie decyzji o słabszym skutku. Zdaniem Skarżącego przedmiotowe postępowanie powinno zakończyć się wydaniem decyzji stwierdzającej wydanie wadliwej decyzji z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 20 września 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1514/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił zawieszenia postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest decyzja SKO z dnia 27 maja 2024 r., którą utrzymano w mocy decyzję Kolegium z dnia 17 października 2023 r. stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 18 października 1968 r. orzekającej o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] (obecnie [...]). Zauważyć należy, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491; dalej również: "ustawa zmieniająca"), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte 9 maja 2002 r. wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 18 października 1968 r. Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 pkt 1, że w przypadku postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Z kolei w świetle art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że Kolegium nie zbadało dostatecznie czy w przedmiotowej sprawie mogą mieć zastosowanie regulacje art. 2 ustawy zmieniającej. W tym zakresie Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia w aktach sprawy dokumentów dotyczących okoliczności kiedy i czy decyzja Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 18 października 1968 r. została doręczona stronie postępowania. W zaskarżonej decyzji Organ nie wskazał kiedy ww. decyzja weszła do obrotu prawnego, a w aktach sprawy brak jest stosownych dokumentów w tym zakresie. W tym zakresie wskazać należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni argumentację wyrażoną w wyroku NSA z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2652/20, w którym przywołując dotychczasowe orzecznictwo NSA wyjaśniono, że doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, powoduje, że decyzja taka weszła do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Podzielić należy również stanowisko, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości". NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. podkreślił, że koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2259/12, wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II GSK 4055/16, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2023 r. sygn. akt II GSK 1103/22). Tak więc może wejść do obrotu i wywoływać skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (por. wyroki NSA z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 453/08, oraz z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 718/12). Niejako na marginesie Sąd wskazuje, że przedwczesnym byłoby na obecnym etapie analizowanie zgodności norm ustawy zmieniającej z Konstytucją RP skoro Organ nie zgromadził bowiem w sposób dostateczny materiału dowodowego celem oceny przesłanek stosowania regulacji art. 2 ustawy zmieniającej w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji na obecnym etapie sprawy przedwczesnym jest przesądzanie czy regulacje art. 2 ustawy zmieniającej mogą w ogóle mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium będzie zobowiązane uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i zgromadzić dowody na okoliczność wejścia decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 18 października 1968 r. do obrotu prawnego. Następnie – w zależności od dokonanych ustaleń – Organ dokona oceny w przedmiotowej sprawie czy spełnione zostały przesłanki do zastosowania regulacji ustawy zmieniającej. Następnie Minister będzie zobligowany w świetle dokonanych ustaleń ocenić czy istnieje prawna możliwość merytorycznego załatwienia wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 18 października 1968 r. Natomiast wynik powyższych ocen wraz z pozostałymi ustaleniami przedstawi w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.