I SA/Wa 1359/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa (spr.) sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Kamil Kowalewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr KOC/7260/Go/22 w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.

Decyzją z 25 kwietnia 2023 r. nr KOC/7260/GO/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO/organ) po rozpatrzeniu odwołania W. P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia 17 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] i [...], ozn. nr hip. [...] (działka [...]), która wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] (część) z obrębu [...], znajdowała się na obszarze działania przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, z późn. zm.) i z dniem jego wejścia w życie tj. dniem 21 listopada 1945 r. na podstawie art. 1 w/w dekretu przeszła na własność gminy m.st. Warszawy. Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr [...], poz. 130) wskazana wyżej nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa. Obecnie, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1817), powyższy grunt stał się własnością [...]. Przedmiotowa nieruchomość została objęta przez gminę w dniu 25 listopada 1948 roku, tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...], a więc termin do złożenia wniosku upływał w dniu 25 maja 1949 r. W związku z tym ostatnim dniem 6 – miesięcznego terminu dla skutecznego wniesienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, był dzień 25 maja 1949 r. Jak wynika z akt własnościowych N. i B. małż. O. złożyli w dniu 17 marca 1949 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...] (działka [...]). Wnioskami z dnia: 12 grudnia 1990 r., 22 września 2000 r. i 24 września 2002 r. K. P. wniosła o rozpoznanie wniosku złożonego w trybie art. 7 w/w dekretu. Organ wskazał, że jak wynika z akt wniosek złożony w dniu 17 marca 1949 r. został rozpoznany decyzją nr [...] Prezydenta [...] z dnia 17 kwietnia 2014 r. orzekającą o ustanowieniu na rzecz K. P. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o powierzchni 470 m2 stanowiącego działkę nr [...] z obrębu [...] oraz o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 566 m2 stanowiącego część działki nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania K. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 14 sierpnia 2014 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Jednak obie w/w decyzje zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 3019/14). Z kolei po rozpoznaniu odwołania [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2014 r. (znak: [...]) stwierdziło niedopuszczalność odwołania, uznając, że [...] nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dekretowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 1 października 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 1104/15) uchylił wskazane wyżej postanowienie tut. Kolegium. W ocenie sądu [...] nabył prawo użytkowania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z mocy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 40), posiada przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. W związku z powyższym, po ponownym rozpoznaniu odwołania [...] decyzją z dnia 1 marca 2016 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydenta [...] nr [...] i przekazało do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie wniosek dekretowy złożony w dniu 17 marca 1949 r., ponowiony wnioskami K. P. z dnia 12 grudnia 1990 r., 22 września 2000 r. i 24 września 2002 r. ustalono, że z odpisu świadectwa Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w [...] Nr [...] z dnia 23 maja 1946 r. wynika, że nieruchomość warszawska Nr [...] położona jest przy ul. [...] i zawiera powierzchni: pod ulicę 104,24 m2 oraz pod placem 931,68 m2, a tytuł własności uregulowany jest jawnym wpisem na imię B. i N. małż. O. z tytułu nabycia z mocy aktu z dnia 20 stycznia 1936 r. Organ podniósł, że ustalono, że dawna nieruchomość hipoteczna nr [...], położona przy ul. [...] i [...] stanowi obecnie działki ewidencyjne w obrębie [...] o nr [...] o powierzchni 470 m2, która jest niezabudowana (zgodnie z informacją zawartą w ewidencji gruntów we władaniu [...] Zarządu [...]), oraz część działki (o pow. 566 m2) działki nr [...] - pod ulicą [...]. Ustalono, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], część 1 - w rejonie ul. [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia 7 marca 2019 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z dnia 19 marca 2019 r, poz. [...]). Zgodnie z jego zapisami przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefach oznaczonych 2 ZP/R przeznaczenie podstawowe to zieleń parkowa urządzona, usługi sportu, turystyki i rekreacji, a dopuszczalne - zachowanie, przebudowa i rozbudowa istniejącej zabudowy jednorodzinnej oraz ogródków działkowych (działka nr [...]) oraz [...] ulica [...] (klasa ulicy- zbiorcza) oraz 79 KD-D - ulica [...] (klasa ulicy dojazdowa) - działka nr [...]. Ustalono, że grunt oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 8437 m2 stanowi część ulicy [...]. Organ wskazał, że zgodnie z informacją z rejestru gruntów zarządcą działki jest Zarząd Dróg Miejskich, w opisie użytków wskazano "drogi". Organ wskazał następnie, że następstwo prawne po dawnym właścicielu nieruchomości stwierdzono na podstawie postanowienia z dnia 2 kwietnia 1992 r. Sądu Rejonowego dla [...], Wydział 17 Cywilny (sygn. akt [...]) stwierdzającego, że spadek po N. O. zmarłym dnia [...] grudnia 1960 r. nabyli na mocy ustawy żona N. O. z d. G. w 1/4 części spadku i syn W. O. w 3/4 części spadku z wyłączeniem udziału spadkodawcy w majątku objętym w chwili jego śmierci wspólnością ustawową, który to udział dziedziczy syn W. O. w całości; spadek po N. O. z d. G. zmarłej dnia [...] sierpnia 1965 r. na mocy ustawy nabył syn W. O. w całości; spadek po W. O. zmarłym dnia 5 grudnia 1969 r. nabyła na mocy ustawy córka K. P. z d. O. w całości. Na podstawie poświadczonej kopii aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego w dniu 21 marca 2022 r. (Rep. A Nr [...]) przez J. F., notariusza w [...], stwierdzającego, że spadek po K. P., zmarłej dnia [...].04.2017 r. nabyli z mocy ustawy: M. P. w udziale wynoszącym 1/2 część oraz W. M. P. w udziale wynoszącym 1/2 część (akt został zarejestrowany w Rejestrze Spadkowym PL pod numerem [...]). Z kolei na podstawie poświadczonej kopii aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego w dniu 21 marca 2022 r. (Rep. A Nr [...]) przez J. F., notariusza w [...], stwierdzającego, że spadek po M. P., zmarłym dnia [...] marca 2021 r. nabył z mocy ustawy W. P. (akt został zarejestrowany w Rejestrze Spadkowym PL pod numerem [...]). Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent [...] decyzją z dnia 17 listopada 2022 r. nr [...] odmówił W. P. uwzględnienia wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne z obrębu [...], nr [...] i nr [...] (część). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Prezydent [...] wskazał, że zgodnie z art. 214a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby uprawnionej, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6. Z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że celami publicznymi są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Nie ulega zatem, zdaniem organu, wątpliwości, że ww. działka nr [...], stanowiąca część ulicy [...], stanowi drogę publiczną, a co za tym idzie została przeznaczona na cel publiczny w rozumieniu art. 6 u.g.n. W związku z powyższym, została spełniona negatywna przesłanka określona w art. 214a pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 214a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis ust. 1 stosuje się także w przypadku, gdy wyłączenia, o których mowa w ust. 1 , dotyczą części gruntu, budynku albo ich części składowych. Taka treść przepisu art. 214a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że wystąpienie chociażby jednej z przesłanek negatywnych określonych w art. 214 a ust. 1 pkt 1-12 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do chociażby części dawnej nieruchomości hipotecznej, obliguje organ do odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego). Zgodnie z literalną wykładnią przepisu art. 214a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy go odnosić do całej dawnej nieruchomości gruntowej, nie do poszczególnych obecnych działek ewidencyjnych. Od opisanej wyżej decyzji Prezydenta [...], w ustawowym terminie, odwołanie wniósł W. P. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 214a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 214a pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 7 dekretu warszawskiego poprzez ich błędną wykładnię polegające uznaniu, iż część dawnej nieruchomości [...] obecnie wykorzystywanej na cel publiczny należy odnosić co całej dawnej nieruchomości gruntowej, w tym do nieruchomości objętych wnioskiem z dnia 17 marca 1949 roku, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy przez organ pierwszej instancji uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...], stanowiącej działki ewidencyjne z obrębu [...]: o numerach: [...] i [...] (część). W konsekwencji zdaniem odwołującego się doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7 k.p.a. art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 214a pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieustalenie przez organ pierwszej instancji jaka część działki o numerze ewidencyjnym [...] stanowi drogę publiczną, w sytuacji, gdy ustalenie powyższej okoliczności pozostaje niezbędne dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej). SKO rozpoznając odwołanie wskazało, że na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, z późn. zm.) wszystkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły z dniem wejścia wżycie dekretu na własność gminy [...]. Zgodnie zaś art. 7 ust.1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące - uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (obecnie użytkowanie wieczyste). Gmina miała obowiązek uwzględniania wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. Jednakże ustawą z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1271) został dodany art. 214a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1990; zwana dalej jako "u.g.n.") który reguluje kwestie związane z negatywnymi przesłankami ustanowienia użytkowania wieczystego na gruncie nieruchomości (...) objętej działaniem dekretu. Przepis ten stanowi, że odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste lub przeniesienia prawa własności gruntu na rzecz osoby uprawnionej, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, niezależnie od przyczyn wymienionych w art.7 ust. 2 tego dekretu, ze względu na: 1) przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6; 2) sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich; 3) zabudowę przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego dokonaną po dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, której wartość przenosi znacznie wartość zajętego na ten cel gruntu; 4) odbudowę lub remont, dokonany ze środków publicznych, budynków, o których mowa wart. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zniszczonych w latach 1939-1945 więcej niż w 50% ; 5) brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której części dotyczy roszczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. warszawy 6. zajmowanie lokalu przez lokatora w rozumieniu art. 2 ust 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 611 oraz z 2021 r. poz. 11 i 1243); 7) przeznaczenie nieruchomości na cele nauki, oświaty i kultury; 8) położenie gruntu w ramach publicznego kompleksu wypoczynkowego lub rekreacyjnego lub terenów zieleni w rozumieniu art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098); 9) ustanowienie lub przeniesienie na rzecz osób trzecich praw rzeczowych na gruncie, budynku lub ich części albo oddanie nieruchomości lub jej części do odpłatnego korzystania, w szczególności na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego - bez względu na czas trwania stosunku cywilnoprawnego z osobą trzecią: 10) przeszkody powodujące, iż ustanowienie użytkowania wieczystego oraz własności budynku lub innego urządzenia powodowałyby sprzeczność z przeznaczeniem społeczno-gospodarczym tych praw; 11) niemożność pogodzenia z prawidłowym ukształtowaniem stosunków sąsiedzkich; 12) przeznaczenie lub wykorzystanie nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Przepis ust. 1 stosuje się także w przypadku, gdy wyłączenia, o których mowa w ust. 1, dotyczą części gruntu, budynku albo ich części składowych (art. 214a ust. 2 u.g.n.). Organ wskazał, że celem cytowanego powyżej art. 214a u.g.n. jest umożliwienie organowi wydawania decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu nieruchomości (...) w przypadkach wymienionych w tym przepisie, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu. Dotychczas bowiem decydujące znaczenie dla orzekania o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego były przesłanki dekretowe. Zgodnie z art. 3 ust. 1 nowelizacji z 25 czerwca 2015 r. do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy tej nowelizacji, co oznacza że przepis art. 214a u.g.n. ma zastosowanie również do niniejszej sprawy. Organ odwołał się jednocześnie do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyjaśnił, że regulacja zawarta w art. 214a u.g.n., dotycząca przesłanek warunkujących przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oznacza, że oprócz zbadania przesłanek zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu, konieczne jest - w sprawie takiej jak niniejsza - zbadanie także przesłanek wymienionych w art. 214a pkt 1 i 2 u.g.n.. W art. 214a u.g.n. mowa jest o tym, że "można" odmówić przyznania użytkowania wieczystego z przyczyn w nim wskazanych. Nie oznacza to jednak, że decyzje administracyjne wydawane na jego podstawie są podejmowane w ramach uznania administracyjnego. Użycie przez ustawodawcę w art. 214a u.g.n. słowa "można" nie oznacza fakultatywności działań organu orzekającego. Wyrażenie "można" odnosi się do kompetencji organu administracji. Spełnienie choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 214a u.g.n. jest wystarczające do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu. Z powyższego wynika, że decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 214a u.g.n. ma charakter obligatoryjny, a nie fakultatywny, (zob. wyrok NSA z 4 lutego 2020 r.. sygn. akt I OSK 3794/18. W orzecznictwie przyjmuje się. że zaistnienie którejkolwiek z przesłanek z art. 214a ust. 1 pkt 1-12 u.g.n. uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie przedmiotowej nieruchomości. Co istotne ww. przesłanki negatywne z art. 214a u.g.n. mogą być stosowane niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, tj. niezależnie od tego, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2022 r. l SA/Wa 872/22). Organ podkreślił, że art. 214a ugn był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 19 lipca 2016 r., Kp 3/15 i uznał m.in., że art. 1 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodawanego do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 214a, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu Trybunał odniósł się szerzej do przepisów art. 214 a u.g.n. i stwierdził, że wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz byłego właściciela - po pierwsze - do 1 sierpnia 1985 r. były ustawowymi przesłankami odmowy (na podstawie ustawy) i - po drugie - w okresie późniejszym, w sprawach rozpatrywanych przez sądy wielokrotnie, były podstawą nieuwzględnienia wniosku restytucyjnego. Stwierdzając konstytucyjność przewidzianej wart. 214a pkt 1 u.g.n. odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przeznaczonych na cel publiczny wskazany w art. 6 u.g.n.. Trybunał przypomniał, że wykonywanie zadań publicznych przez administrację państwową i samorządową jest obligatoryjne. Skoro cele publiczne wskazane wart. 6 u.g.n. uzasadniają pozbawienie prawa własności nieruchomości (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), to - tym bardziej - mogą stanowić podstawę nie uwzględnienia roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego. W ocenie Trybunału, skrajnie nieracjonalne byłoby przyznawanie prawa rzeczowego po to, by następnie wszczynać właściwą procedurę wywłaszczeniową. Trybunał uznał więc, że realizacja celu publicznego - w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – może uzasadniać odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz byłego właściciela. Odmowę tą należy jednak badać w każdym konkretnym przypadku. Trybunał stwierdził również, że mocą tego przepisu ustawodawca dokonał ujednolicenia i uporządkowania obowiązujących i stosowanych w praktyce przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela gruntu. Dzięki temu nastąpi wyjaśnienie stanu prawnego spornych nieruchomości. Bezpieczeństwo prawne i stabilizacja sytuacji prawnej, zwłaszcza gdy chodzi o nieruchomości, stanowią bowiem wartość konstytucyjną. Organ wskazał, że oczywistym także jest, że droga publiczna służy wszystkim, bliżej nieokreślonym uczestnikom ruchu drogowego, nie może być traktowana jako obiekt przynależący osobie prywatnej, co wykluczało tym samym możliwość przyznania prawa własności czasowej na gruncie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu. Okoliczność ta była już zresztą wielokrotnie sygnalizowana przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, które z tej przyczyny m.in. stało na stanowisku, iż właściciel nieruchomości nie może dochodzić swoich praw w sytuacji, gdy na nieruchomości tej urządzono drogę publiczną (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2391/11 i I OSK 2392/11). SKO wskazało, że z dokumentów złożonych do akt wynika niezbicie, że dawna nieruchomość hipoteczna nr [...], położona przy ul. [...] i [...] stanowi obecnie działki ewidencyjne w obrębie [...] o nr [...] o powierzchni 470 m2, która jest niezabudowana (zgodnie z informacją zawartą w ewidencji gruntów we władaniu [...] Zarządu [...]), oraz część działki (o pow. 566 m2) działki nr [...] - pod ulicą [...]. Ustalono, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], część I - w rejonie ul. [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia 7 marca 2019 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z dnia 19 marca 2019 r., poz. [...]). Zgodnie z jego zapisami przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefach oznaczonych 2 ZP/R przeznaczenie podstawowe to zieleń parkowa urządzona, usługi sportu, turystyki i rekreacji, a dopuszczalne - zachowanie, przebudowa i rozbudowa istniejącej zabudowy jednorodzinnej oraz ogródków działkowych (działka nr [...]) oraz [...] ulica [...] (klasa ulicy- zbiorcza) oraz 79 KD-D - ulica [...] (klasa ulicy dojazdowa) - działka nr [...]. Ustalono, że grunt oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 8437 m2 stanowi część ulicy [...]. Zgodnie z informacją z rejestru gruntów zarządcą działki jest Zarząd Dróg Miejskich, w opisie użytków wskazano "drogi". SKO nie podzieliło również zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem SKO Organ pierwszej instancji wydając decyzje nie naruszył wskazanych przepisów kpa oraz poddał należytej ocenie wszystkie okoliczności sprawy i prawidłowo uznał, że nie ma podstaw do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżących. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. P. (skarżący) zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 214a ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 214a pkt 1 u.g.n. w zw. art. 6 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 7 dekretu poprzez ich błędną wykładnię polegające na uznaniu, iż część dawnej nieruchomości [...] obecnie wykorzystywanej na cel publiczny należy odnosić co całej dawnej nieruchomości gruntowej, w tym do nieruchomości objętych wnioskiem z dnia 17 marca 1949 roku, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy przez organ pierwszej instancji uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...], stanowiącej działki ewidencyjne z obrębu [...]: o numerach: [...] i [...] (część). 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7 k.p.a. art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 214a pkt 1 u.g.n. poprzez nieustalenie przez organ pierwszej instancji jaka część działki o numerze ewidencyjnym [...] stanowi drogę publiczną, w sytuacji, gdy ustalenie powyższej okoliczności pozostaje niezbędne dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej); Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia 17 listopada 2022 roku w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniósł także o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie są rozstrzygnięcia podjęte w sprawie wszczętej wnioskiem N. i N. małż. O. z 17 marca 1949 r. o przyznanie, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i [...], ozn. nr hip. [...] (działka [...]), która wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] (część) z obrębu [...]. Działka ta znajdowała się na obszarze działania przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, z późn. zm.) i z dniem jego wejścia w życie tj. dniem 21 listopada 1945 r. na podstawie art. 1 w/w dekretu przeszła na własność gminy m.st. Warszawy. Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr [...], poz. 130) wskazana wyżej nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa. Obecnie, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1817), powyższy grunt stał się własnością m.st. Warszawy. Przedmiotowa nieruchomość została objęta przez gminę w dniu 25 listopada 1948 roku, tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...], a więc termin do złożenia wniosku upływał w dniu 25 maja 1949 r. W związku z tym ostatnim dniem 6 – miesięcznego terminu dla skutecznego wniesienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, był dzień 25 maja 1949 r. N. i N. małż. O. złożyli w dniu 17 marca 1949 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...] (działka [...]). K. P. następczyni prawna właścicieli nieruchomości wnioskami z dnia: 12 grudnia 1990 r., 22 września 2000 r. i 24 września 2002 r. wniosła o rozpoznanie wniosku złożonego w trybie art. 7 w/w dekretu. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Prezydent m.st. Warszawy (rozpoznając ponownie sprawę w związku powołanymi przez organ orzeczeniami zapadłymi przez zmianą przepisów o gospodarce nieruchomościami) odmówił W. P. (następcy prawnemu - spadkobiercy wnioskodawców) uwzględnienia wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne z obrębu [...], nr [...] i nr [...] (część), a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy, wskazując, że dawna nieruchomość hipoteczna nr [...], położona przy ul. [...] i [...] stanowi obecnie działki ewidencyjne w obrębie [...] o nr [...] o powierzchni 470 m2, która jest niezabudowana (zgodnie z informacją zawartą w ewidencji gruntów we władaniu [...] Zarządu [...]), oraz część działki (o pow. 566 m2) działki nr [...] - pod ulicą [...]. Ustalono, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], część I - w rejonie ul. [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia 7 marca 2019 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z dnia 19 marca 2019 r., poz. [...]). Zgodnie z jego zapisami przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefach oznaczonych 2 ZP/R przeznaczenie podstawowe to zieleń parkowa urządzona, usługi sportu, turystyki i rekreacji, a dopuszczalne - zachowanie, przebudowa i rozbudowa istniejącej zabudowy jednorodzinnej oraz ogródków działkowych (działka nr [...]) oraz [...] ulica [...] (klasa ulicy- zbiorcza) oraz 79 KD-D - ulica [...] (klasa ulicy dojazdowa) - działka nr [...]. Ustalono, że grunt oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 8437 m2 stanowi część ulicy [...]. Zgodnie z informacją z rejestru gruntów zarządcą działki jest Zarząd Dróg Miejskich, w opisie użytków wskazano "drogi", co wyklucza możliwość ustanowienia na nich żądanego prawa. Sąd stanowisko organów podziela. Na wstępie należy wskazać, że stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 7 ust. 2. dekretu z dnia 26 października 1945 r. formułuje dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Pierwsza to złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Jednakże nie oznacza to, że spełnienie tych warunków prowadzić będzie w każdym przypadku do ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu. Zważyć bowiem należy, że wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa, a zwłaszcza przepisów wykluczających z powszechnego obrotu prawnego pewne kategorie gruntów. Takimi przepisami, mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, są przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W myśl art. 2a tej ustawy drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu i gminy. Z normy zawartej w tym przepisie wynika zatem, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz osób fizycznych. Drogi te bowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium (por. uchwała SN z 13.10.2006 r. sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85, wyrok NSA z 12.02.2009 r. I OSK 361/08 LEX nr 516045). Wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne (vide postanowienie SN z 24.06.2010 r. sygn. akt IV CSK 40/10 OSNC 2011/2/17, LEX nr 602303). Poglądy wyrażone w ww. orzeczeniach skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że dawna nieruchomość hipoteczna nr [...], położona przy ul. [...] i [...] stanowi obecnie działki ewidencyjne w obrębie [...] o nr [...] o powierzchni 470 m2, która jest niezabudowana (zgodnie z informacją zawartą w ewidencji gruntów we władaniu [...] Zarządu [...]), oraz część działki (o pow. 566 m2) działki nr [...] - pod ulicą [...]. Organy prawidłowo ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], część I - w rejonie ul. [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia 7 marca 2019 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z dnia 19 marca 2019 r., poz. [...]). Zgodnie z jego zapisami przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefach oznaczonych 2 ZP/R przeznaczenie podstawowe to zieleń parkowa urządzona, usługi sportu, turystyki i rekreacji, a dopuszczalne - zachowanie, przebudowa i rozbudowa istniejącej zabudowy jednorodzinnej oraz ogródków działkowych (działka nr [...]) oraz [...] ulica [...] (klasa ulicy- zbiorcza) oraz 79 KD-D - ulica [...] (klasa ulicy dojazdowa) - działka nr [...]. Ustalono także prawidłowo, że grunt oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 8437 m2 stanowi część ulicy [...]. Nie jest również kwestionowane, że ul. [...] ma status publicznej drogi powiatowej. Ulica ta, będąca drogą publiczną kategorii wojewódzkiej (załącznik Nr 12, lit. B rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim (Dz. U. Nr 42, poz. 205 ze zm.), na mocy przepisu art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stała się drogą publiczną o statusie drogi powiatowej. Wobec tego właścicielem tej drogi jest Miasto st. Warszawa (gmina o statusie miasta na prawach powiatu). Zgodnie z informacją z rejestru gruntów zarządcą działki jest Zarząd Dróg Miejskich, w opisie użytków wskazano "drogi". Skoro zaś, w świetle obowiązujących przepisów, obrót nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne oraz nieruchomości których prawa rzeczowe przeniesiono na rzecz osób trzecich jest wyłączony, to nie budzi wątpliwości Sądu, że nie mogły one stać się przedmiotem użytkowania wieczystego następców prawnych N. i N. małż O.. Tym samym decyzja Prezydenta [...] oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie odmawiająca z tego względu ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących działki nr [...] i część działki nr [...] odpowiada prawu. Skoro zatem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego, a w toku rozpoznawania sprawy przez Prezydenta [...] (w pierwszej instancji) i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (w drugiej instancji) nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik, to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.