I OSK 1871/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1664/19 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 maja 2019 r., nr DO3.4611.42.2018.OC w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1664/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę W. C. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, strona) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (obecnie: Minister Rozwoju i Technologii; dalej: organ, organ nadzoru, Minister) z 30 maja 2019 r., nr DO3.4611.42.2018.OC (dalej: decyzja z 30 maja 2019 r., zaskarżona decyzja), w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zaskarżył to orzeczenie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa) zarzucając naruszenie przepisów postępowania, polegające na: niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję z 30 maja 2019 r. w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 7 kpa, tj. zasady prawdy obiektywnej poprzez całkowite pominięcie kwestii faktycznego posiadania nieruchomości przez H. J., B. Z. i L. Z. oraz późniejszych współwłaścicieli; niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję z 30 maja 2019 r. w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 7 kpa, tj. zasady prawdy obiektywnej poprzez całkowite pominięcie faktu, iż poprzednicy prawni obecnych wnioskodawców utracili przysługujące im prawo własności gruntu należącego do tej nieruchomości z dniem 25 listopada 1945 r. w związku z działaniem art. 1 dekretu o gruntach warszawskich, w konsekwencji sprzedaż udziałów aktem notarialnym w dniu 8 maja 1950 r. na rzecz L. i A. D. była bezskuteczna, ponieważ H. J., B. Z. i L. Z. nie były współwłaścicielkami przedmiotowej nieruchomości; niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję z 30 maja 2019 r. w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, poprzez naruszenie art. 105 § 1 kpa oraz art. 6 kpa, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ, jak sformułowano to w skardze kasacyjnej: "uwzględnienie wskazanych wyżej błędów w zaskarżonej decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi". Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa w skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie błędnej wykładni art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez uznanie, że H. J., B. Z. i L. Z. złożyły wniosek o przyznanie własności czasowej w terminie, podczas gdy prawidłowa interpretacja tegoż przepisu jednoznacznie wskazuje, iż ww. osoby złożyły przedmiotowy wniosek przed objęciem nieruchomości w posiadanie gminy m.st. Warszawy, co skutkować powinno uznaniem, że nie zachowały one terminu, a uchybienie terminowi, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem praw podmiotowych, powoduje wygaśnięcie tego prawa; naruszeniu art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na pominięciu zasady ochrony praw nabytych i zasady pewności prawa poprzez zastosowanie niezgodnego z ww. przepisem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 2 powinna być dokonana z uwzględnieniem wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji oraz zaufania obywatela do państwa, wynikającej z art. 2 Konstytucji, co zostało wyraźnie wskazane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem wyroku Sądu I instancji, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 8 czerwca 2018 r. nr DO3.6611.515.2016.JS (dalej: decyzja z 8 czerwca 2018 r.), ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne. Przedmiotem kontroli WSA była decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z 30 maja 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z 8 czerwca 2018 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] lutego 1952 r. (dalej: orzeczenie z 1952 r., orzeczenie dekretowe), którym odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (obecnie [...]), ozn. nr hip. [...] w części dotyczącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...] (dalej: nieruchomość warszawska, sporna nieruchomość). Zaskarżone decyzje zostały wydane w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, tj. w ramach postępowania nieważnościowego. Instytucja stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiąc wyjątek od przewidzianej w art. 16 kpa zasady trwałości rozstrzygnięć administracyjnych, może być zastosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Celem tego nadzwyczajnego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej i zakończonej w postępowaniu zwykłym lecz wyłącznie ustalenie, czy decyzja administracyjna wydana w tym postępowaniu jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie orzeka co do istoty sprawy, zatem brak jest tu podstaw do czynienia uzupełniających ustaleń faktycznych. W oparciu o zamknięty materiał dowodowy weryfikuje się bowiem prawidłowość samego orzeczenia wydanego w trybie zwykłym, przy czym oceny zgodności z prawem w kontekście przesłanek nieważnościowych należy dokonać według stanu faktycznego i prawnego aktualnych w dacie wydania zakwestionowanej decyzji. Sąd I instancji nie zastosował - powołanego w zarzutach skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej. W skardze tej nie wskazano i nie wykazano natomiast, aby doszło do naruszenia, zastosowanego przez Sąd I instancji, art. 151 ppsa w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono zatem prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji powołanego art. 151 ppsa. Także zarzuty naruszenia prawa materialnego nie dają podstaw do uwzględniania skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącą należy przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie wniosek dekretowy został złożony w terminie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, przyznanie określonych praw do gruntu następowało na wniosek uprawnionego podmiotu, z którym należało wystąpić w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Ustawodawca przyjął, że bieg tego terminu otwiera czynność "objęcia w posiadanie gruntów" przez gminę, przy czym – zgodnie z art. 4 dekretu - kwestie terminu i trybu obejmowania w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów objętych dekretem, miały zostać ustalone w rozporządzeniu. Materia ta została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112), które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Zgodnie z § 8 ust.1 rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r. grunt uważa się za objęty przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin. Podobnie stanowił § 3 rozporządzenia z 27 stycznia 1948 r., w myśl którego obejmowanie gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez ich zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu. Skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze Warszawy zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, następował zatem z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w którym stosowne ogłoszenie zostało zamieszczono. Ogłoszenia te powinny zawierać oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie (§ 2 pkt 2 rozporządzenia z 27 stycznia 1948 r. i § 4 pkt 1 rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r.). Poza sporem jest, że nieruchomość warszawska, której dotyczy niniejsza sprawa, została objęta w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy 16 sierpnia 1948 r., co wynika z ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 20 z 16 sierpnia 1948 r. Sześciomiesięczny termin do złożenia wniosku dekretowego upłynął zatem 16 lutego 1949 r. Natomiast przeddekretowe właścicielki tej nieruchomości wystąpiły z przedmiotowym wnioskiem 27 stycznia 1948 r., czyli przed formalnym objęciem nieruchomości w posiadanie przez gminę. Zdaniem skarżącej kasacyjnie oznacza to, że wniosek został złożony z uchybieniem terminu. Kwestia ta była jednak przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 3/03, zgodnie z którą "Termin do zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela gruntu, określonego w art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz. U. Nr 50, poz. 279/, wniosku o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy /własności czasowej/, o którym mowa w art. 7 ust. 1 tego dekretu, jest zachowany także wówczas, gdy wniosek został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę." Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w przywołanej uchwale. Za chybiony należy również uznać ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, sformułowany de facto w sposób niezrozumiały, chaotyczny i wewnętrznie sprzeczny. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika natomiast, że skarżąca - powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 - uważa za konieczne analogiczne zastosowanie - przewidzianego w art. 156 § 2 kpa - 10-letniego terminu, po upływie którego nie stwierdza się nieważności decyzji, także w przypadku nieważności wynikającej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W przywołanym wyroku Trybunał uznał, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga podkreślenia, że wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym o pominięciu ustawodawczym, nie powoduje on zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji analizowanego przepisu. Stwierdzeniem niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nałożono na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Dopiero ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która weszła w życie 16 września 2021 r., przepis art. 156 § 2 kpa otrzymał następujące brzmienie: nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Natomiast do art. 158 dodano § 3 w brzmieniu: jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Należy mieć na uwadze, że decyzja poddana kontroli Sądu I instancji została wydana 30 maja 2019 r. Zatem w stanie prawnym aktualnym na datę zakończenia postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie, brak było podstaw do tego, by organ administracji samodzielnie – w drodze wykładni art. 156 § 2 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa - określił termin, po upływie którego wyłączona byłaby możliwość stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z uwagi na wydanie go z rażącym naruszeniem prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska dopuszczałoby bowiem możliwość kreowania przez organ administracji, nieprzewidzianej w art. 156 § 2 kpa w dacie orzekania, negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wady wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak też uznaniowego ustalania przez organ normatywnej treści tego przepisu, co pozostawałoby w sprzeczności z zasadą pewności prawa. Działanie takie stanowiłoby de facto rodzaj wykładni prawotwórczej. Skoro Trybunał Konstytucyjny w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt P 46/13 nie przesądził, że znaczny upływ czasu od wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa to 10 lat - uznając, że ustawodawca dysponuje w tym zakresie swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych – to tym bardziej nie może tego czynić za ustawodawcę organ administracji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny np. w uzasadnieniu wyroku z 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3/17 i z 7 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1415/20). Na koniec trzeba także odnotować, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Natomiast postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie dotyczyło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z 1952 r., którym odmówiono dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, a więc orzeczenia, które nie stanowiło podstawy nabycia prawa czy ekspektatywy przez obywatela. Wobec tego, to gmina była beneficjentem rozstrzygnięcia zawartego w tym orzeczeniu. Natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono trafny pogląd, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa, czy gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności (por. np. uzasadnienie wyroków NSA z: 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2566/15; 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2631/15; 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15; 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2342/16). U podstaw wyroku Trybunału legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie podmiotów publicznoprawnych. Odnosił się on bowiem do ochrony ukształtowanych stanów prawnych, na podstawie których obywatel nabył prawo bądź ekspektatywę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3/17). Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.