I SA/Wa 1258/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 15 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. P. od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 maja 2023 r. nr DAP-WOSR.7280.38.2023.MK w przedmiocie przyznania prawa do rekompensaty oddala sprzeciw.

Zaskarżoną sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 11 maja 2023 r. nr DAP-WOSR.7280.38.2023.MK Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, powoływanej dalej jako k.p.a.), uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] potwierdzającą T. P. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. P. nieruchomości poza obecnymi granicami [...], w miejscowości [...] przy ul. [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17, złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. W uchwale wskazano także na celowość załatwienia sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty jednym rozstrzygnięciem. Taki sposób orzekania pozwala na uniknięcie rozbieżności co do istotnych rozstrzygnięć, określonych w art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, do których może dochodzić, gdy w odniesieniu do jednej nieruchomości zapada kilka rozstrzygnięć z wniosków kilku osób uprawnionych. W ocenie organu odwoławczego, złożenie przez T. P. wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, spowodowało, że organ I instancji po wszczęciu postępowania administracyjnego powinien odszukać pozostałych następców prawnych właściciela pozostawionej nieruchomości i ustalić, czy osoby te chcą przystąpić do postępowania. Z akt sprawy wynika zaś, że spadkobiercami F. P. są również S. P., K. P., H. H., E. P. i S. S. Dopiero po określeniu wszystkich następców prawnych, a następnie ustaleniu wszystkich stron postępowania, organ I instancji powinien prowadzić dalsze postępowanie administracyjne i wydać w tym zakresie jedno rozstrzygnięcie. Minister uznał ponadto za błędne stanowisko Wojewody [...], że skutki prawne realizacji prawa do rekompensaty przez E. P. i S. S. nie obciążają T. P.. Wojewoda nie uwzględnił faktu realizacji prawa do rekompensaty przez spadkobierców F. P. i nie wezwał T. P. do przedłożenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości nabytej od Skarbu Państwa przez E. P. i S. S. oraz określającego wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej ustanowionego na rzecz ww. osób w ramach częściowej realizacji prawa do rekompensaty, co zdaniem Ministra stanowiło naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. W konsekwencji organ I instancji dokonał nieprawidłowego wyliczenia wysokości rekompensaty przysługującej T. P. Minister nakazał Wojewodzie, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ustalił, którym osobom przysługuje przymiot strony w postępowaniu, umożliwił tym osobom aktywny udział w postępowaniu i wezwał strony postępowania do przedłożenia dowodów, określonych w art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., a następnie wydał stosowną decyzję wobec wszystkich następców prawnych F. P., na podstawie materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, uwzględniając przy tym fakt częściowej realizacji prawa do rekompensaty przez E. P. i S. S. - spadkobierców właściciela nieruchomości pozostawionej. T. P. wniósł na powyższą decyzję sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2023 r. w części przyznania T. P. prawa do rekompensaty i orzeczenie w pozostałym zakresie wskazanym w odwołaniu od tej decyzji, tj. przyznanie rekompensaty w wysokości 1/10 części 20% wartości pozostawionej nieruchomości T. P. - po zmarłej S. P., względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem i zobligowaniem organu do rozpoznania istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - "naruszenie prawa materialnego", tj. art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 7 ust. 1 pkt 4 i art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., poprzez ich niewłaściwą wykładnię, - "naruszenie procedury", tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie wobec nieziszczenia się przesłanek do wydania przez MSWiA decyzji kasacyjnej, a także - nierozpoznanie istoty sprawy w zakresie ustalenia prawa do rekompensaty po zmarłej S. P. na rzecz odwołującego się T. P., zgodnie z zarzutem odwoławczym od decyzji Wojewody [...], odmawiającej przyznania tego prawa na rzecz T. P. w wysokości 1/10 części z 20% ogólnej wartości po zmarłej S. P. W uzasadnieniu wnoszący sprzeciw podniósł, że jego ojciec – A. P. był sukcesorem majątku po swoim ojcu F. P. w postaci udziału w 1/5 spadku, a który to majątek obejmował m.in. pozostawione mienie poza obecnymi granicami RP. Taki sam udział nabyli E. P. i S. S., którzy skorzystali z prawa do rekompensaty - ale częściowo, tylko w zakresie swojego udziału. Byli uprawnieni do skorzystania z tego prawa, ale tylko po 1/5 części każde z nich. Jeżeli chodzi o udział po A. P., ani on ani jego następcy prawni w ogóle nie korzystali z prawa do rekompensaty odpowiadającej jego udziałowi. Wnoszący sprzeciw powołał się również na naruszenie przez organ zakazu reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym wyrażony w art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 maja 2023 r. był art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl zaś art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z kolei z treści art. 151a p.p.s.a., uwzględnienie sprzeciwu od decyzji, skutkujące uchyleniem decyzji w całości, może nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że zakres sądowej kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw został przez ustawodawcę znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skarg. Rozpoznając niniejszy sprzeciw, Sąd ograniczył się zatem jedynie do zbadania, czy wydając zaskarżoną decyzję organ prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., nie mógł się natomiast odnieść się do postawionych w sprzeciwie zarzutów dotyczących prawidłowości rozpatrzenia przez organy wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Sprzeciw nie jest bowiem środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 489/23, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może zastosować art. 138 § 2 k.p.a. jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie tego przepisu może nastąpić zatem jedynie, gdy organ odwoławczy uzna, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12). Nie budzi wątpliwości Sądu i nie jest w istocie kwestionowane przez wnoszącego sprzeciw, że w niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału wszyscy następcy prawni dawnego właściciela nieruchomości będącej przedmiotem wniosku, tj. F. P. Spór w tej sprawie sprowadza się natomiast do oceny skutków prawnych takiego stanu rzeczy. W tym zakresie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w całości stanowisko organu odwoławczego, że ustalenie kręgu spadkobierców po byłym właścicielu nieruchomości i umożliwienie im wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie z wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest niezbędne do przeprowadzenia tego postępowania w sposób prawidłowy. Zasadnie organ powołał się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17, zgodnie z którą "wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, do którego dochodzi na skutek wniosku jednego ze współwłaścicieli albo spadkobierców, nie oznacza, że decyzja o potwierdzeniu obejmie z urzędu osoby inne, niż wnioskodawca. W każdym przypadku osoba uprawniona powinna wyrazić indywidualną wolę potwierdzenia w drodze decyzji prawa do rekompensaty. Złożenie takiego oświadczenia jest możliwe po wszczęciu postępowania. Po wszczęciu postępowania, jeśli z wniosku i dowodów, które z mocy art. 6 należy dołączyć do wniosku, wynika, że interes prawny w sprawie mają jeszcze inne, niż wnioskodawca, osoby, obowiązkiem organu jest zawiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania. Obowiązek ten wynika z art. 61 § 4 K.p.a. Zastosowanie tego przepisu jest możliwe po ustaleniu przez organ innych osób mających interes prawny w uzyskaniu decyzji o potwierdzeniu prawa do rekompensaty. Z uwagi na charakter postępowania i cele ustawy o których będzie mowa, nie ma charakteru marginalnego uwaga, że w przypadku współuczestnictwa materialnego, do jakiego dochodzi w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty, organ powinien, nie tylko z uwagi na ochronę interesu jednostki, ale także dla zabezpieczenia interesu publicznego i porządku prawnego, z urzędu ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony w postępowaniu i umożliwić tym osobom aktywny udział w postępowaniu (por. A. Skóra, op. cit. s. 256-257). Posiadanie przez współwłaścicieli oraz spadkobierców interesu prawnego w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest niewątpliwe. Wszczęcie postępowania w stosunku do jednej osoby, która może nabyć uprawnienie wynikające z określonego stanu faktycznego i z określonej podstawy prawnej powoduje, że stronami postępowania stają się inne osoby mogące uzyskać uprawnienie z tego samego stanu faktycznego i tej samej podstawy prawnej (por. Zbigniew R. Kmiecik ‘Interes prawny stron w postępowaniu administracyjnym’, Państwo i Prawo 2013/1/19-35). Konieczne jest spostrzeżenie, że uprawnienie do rekompensaty wynikające z jednej podstawy faktycznej i prawnej, w przypadku współwłaścicieli albo spadkobierców, nie tylko w fazie sposobu realizacji przybiera charakter uprawnienia do którego konkurują poszczególne osoby. Potwierdzenie prawa do rekompensaty jednemu ze współuprawnionych zmniejsza zakres świadczenia, które może uzyskać inna osoba (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1494/11). Jest zatem oczywiste, że każdy ze współuprawnionych ma interes prawny w każdym postępowaniu, którego przedmiotem jest potwierdzenie prawa do rekompensaty, które to prawo przysługuje także jemu, z mocy unormowania materialnoprawnego. Skutkuje to oceną o obowiązku zawiadomienia o postępowaniu wszystkich stron uprawnionych, na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 585/11; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2993/12). Jeśli tak zawiadomiona osoba nie przyłączy się do postępowania w charakterze strony domagającej się potwierdzenia prawa do rekompensaty także na jej rzecz, brak będzie podstaw do przyznania jej uprawnienia. To jednak od woli osoby uprawnionej, a nie od czynności procesowych podejmowanych poza jej wiedzą będzie zależało rozstrzygnięcie dotyczące także jej interesu prawnego". Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powyższej uchwale na podstawie wynikającej z art. 269 § 1 p.p.s.a. zasady ogólnej mocy wiążącej uchwał konkretnych i abstrakcyjnych NSA, nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcia wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym należy zgodzić się z organem, że jeżeli jedna z uprawnionych osób złoży wniosek o wszczęcie postępowania, to w tym postępowaniu winny brać udział pozostali uczestnicy (właściciele lub spadkobiercy byłych właścicieli danej nieruchomości). Osoby te winny są bowiem wyrazić indywidualną wolę potwierdzenia w drodze decyzji prawa do rekompensaty. Złożenie takiego oświadczenia jest możliwe dopiero po wszczęciu postępowania. W przypadku natomiast współuczestnictwa materialnego, do jakiego dochodzi w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty, organ powinien z urzędu ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony w postępowaniu i umożliwić tym osobom aktywny udział w postępowaniu. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] tych wymogów nie dopełnił, co nie jest przedmiotem sporu. Tymczasem jak wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym z art. 28 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. organy mają obowiązek zapewnić wszystkim stronom udział w postępowaniu na każdym jego etapie i w obu instancjach. Niedopuszczalne byłoby zatem rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy sprawy co do istoty na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu przed organem I instancji nie brały udziału wszystkie podmioty do tego uprawnione. Takie działanie naruszałoby wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, pozbawiając niektóre ze stron prawa do rozpatrzenia ich sprawy przez organy dwóch instancji. Zasadnie zatem Minister zastosował art. 138 § 2 k.p.a., nakazując Wojewodzie ponowne przeprowadzenie postępowania z udziałem wszystkich stron tego postępowania. Organ odwoławczy prawidłowo określił również, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, do czego był zobowiązany na podstawie art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a. Wskazania organu odnoszące się do meritum sprawy nie podlegają natomiast, jak już wskazano, kontroli sądu administracyjnego w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy wyrażonego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius, należy podkreślić, że w przypadku uchylenia decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie dochodzi do orzekania na niekorzyść strony, bowiem zakaz reformationis in peius nie dotyczy decyzji kasatoryjnych. Decyzja, o której mowa w art. 139 k.p.a., to tylko taka decyzja organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 531/19). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego nastąpiło na podstawie art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a.