I OSK 1097/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 910/18 w sprawie ze skarg M.W. i M.F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2018 r. nr DAP-WOSR-7280-58/2018/GD w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 910/18 oddalił skargi M.W. (dalej: skarżący) i M.F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 lutego 2018 r., nr DAP-WOSR-7280-58/2018/GD, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 14 listopada 2017 r. nr SPN.IV.7541.4.2017 o umorzeniu postępowania wszczętego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami obecnej RP przez M.W.2. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono: 1) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 66 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 151 p.p.s.a. przez uznanie decyzji obu instancji za prawidłowe, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, a także naruszenie zasad zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz udzielania informacji, wyjaśnień i wskazówek; 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 250 § 1 k.p.c. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych przez skarżącego w skardze (k. 4), podczas gdy sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów i do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, a zgodnie z art. 250 § 1 k.p.c., jeżeli dokument znajduje się w aktach organów, sąd zażąda wydania odpisu lub wyciągu, jeżeli strona sama nie może go uzyskać. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący w skardze wnosił o zwrócenie się przez Sąd do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi o przekazanie dokumentacji dotyczącej przedmiotowej sprawy, tymczasem Sąd nie zwrócił się do ww. Ministerstwa w celu zweryfikowania, czy nie dysponuje ono dokumentami mogącymi stanowić istotny dowód w sprawie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 66 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81 k.p.a. skarżący podniósł, że we wszystkich przypadkach, w których treść składanych przez stronę pism skłania do powzięcia wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony i charakteru jej żądania, a więc gdy pismo w tym względzie zawiera niejasności czy sprzeczności, np. istnieje rozbieżność pomiędzy powołaną podstawą prawną a treścią uzasadnienia, należy zwrócić się do strony o sprecyzowanie jej żądań. Sąd w zaskarżonym wyroku wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczy rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do rekompensaty, nie zaś niewykonania uprzednio wydanej, ostatecznej decyzji Starosty Olkuskiego z dnia 27 marca 2003 r. Tymczasem w toku niniejszego postępowania skarżący wielokrotnie podkreślał, że jego wniosek dotyczy nie samego potwierdzenia prawa do rekompensaty, a kwestii niewykonania wydanej uprzednio decyzji, a także waloryzacji orzeczonych na jego rzecz kwot. W przypadku stwierdzenia, że kwestie te stanowić powinny przedmiot odrębnego postępowania, skarżący powinien zostać zawiadomiony o konieczności wniesienia odrębnego podania do właściwego organu, stosownie do normy art. 66 § 1 k.p.a. Odpis skargi kasacyjnej został organowi doręczony w dniu 12 listopada 2019 r. W piśmie procesowym datowanym na 29 listopada 2019 r., nadanym 2 grudnia 2019 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz od skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez organ wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a., w a konsekwencji zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. przez jego nieadekwatne zastosowanie. Jakkolwiek postawiono tezę, że organy administracji nie dokonały prawidłowej weryfikacji stanowiska skarżącego i nie odniosły się do podnoszonych przez niego argumentów, jak też wniosków, to nie zakwestionowano ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia. Akta sprawy natomiast potwierdzają, że skarżący złożył wniosek z 5 października 1990 r., zawierający żądanie rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP, dołączając orzeczenie nr 17049 Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Oddział w Rzeszowie z 12 sierpnia 1947 r. o pozostawieniu przez jego matkę M.W.2 gospodarstwa w miejscowości G., pow. B. Wniosek ten nie został merytorycznie rozpoznany. W związku z kolejnymi zmianami stanu prawnego, skarżący dwukrotnie, pismami z 18 kwietnia 2005 r. i z 19 marca 2012 r. wzywany był do uzupełnienia tego wniosku zgodnie z wymogami ówcześnie obowiązujących przepisów. Wniosek z 5 października 1990 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., w dniu 8 czerwca 2017 r. został przekazany zgodnie z właściwością Wojewodzie Świętokrzyskiemu. Ponieważ decyzją z 9 maja 2013 r. Wojewoda Podkarpacki potwierdził prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP przez dziadków skarżącego (P.I. i A.I.), w piśmie z 5 lipca 2017 r. skarżący wyjaśnił, że złożone zostały dwa wnioski, dotyczące dwóch nieruchomości, stanowiących własność dziadków i własność matki skarżącego. Skarżący przyznał, że wniosek z 5 października 1990 r. dotyczy nieruchomości pozostawionych przez jego matkę i podał równocześnie, że po śmierci matki w 2003 r. złożył nowy wniosek i wydana została decyzja Starosty Olkuskiego z 27 marca 2003 r. Fakt wydania decyzji z 27 marca 2003 r. był przedmiotem czynności wyjaśniających organu. W ich wyniku ustalono, że ostateczną decyzją z 27 marca 2003 r. nr WG.GN-7227/34/2002, na podstawie art. 212 i art. 217 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543) oraz § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz ustalenia wartości tych nieruchomości (Dz. U. z 2001 r., nr 90, poz. 999), Starosta Olkuski stwierdził, że wartość majątku pozostawionego przez matkę skarżącego wynosi [..] zł, a osobami uprawnionymi do otrzymania ekwiwalentu są skarżący oraz jego siostra. Ustalono również, że strony wniosły o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, wynikającej z decyzji z 27 marca 2003 r. i w trybie art. 7 ust. 4 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP (Dz. U. z 2005 r., nr 169, poz. 1418) została w tym przedmiocie zamieszczona w tej decyzji stosowna adnotacja. W tych okolicznościach organ I instancji zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania, możliwości zapoznania się z aktami i wskazał na zamiar wydania decyzji umarzającej postępowanie zainicjowane wnioskiem z 5 października 1990 r. W odpowiedzi na zawiadomienie w piśmie z 20 października 2017 r. (k. 62) skarżący ponownie przyznał fakt wydania decyzji z 27 marca 2003 r. i zaprotestował przeciwko zamiarowi umorzenia postępowania wskazując, że nie zgadza się na zanegowanie jego uprawnień potwierdzonych decyzją z 2003 r. Również w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący potwierdził, że nabył już uprawnienie do rekompensaty i sprzeciwia się pozbawieniu go tego uprawnienia. Ustalony i nie zakwestionowany stan faktyczny sprawy wskazuje na dwie kwestie. Po pierwsze, skarżący wadliwie postrzega fakt umorzenia postępowania jako ingerencję w uprawnienia wynikające z decyzji Starosty Olkuskiego z 27 marca 2003 r., czy wręcz pozbawienie go tych uprawnień. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia skarżącemu, że umorzenie postępowania skutku takiego nie powoduje. Wręcz przeciwnie, wobec ustalenia, że sprawa ustalenia rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP przez matkę skarżącego została już załatwiona ostateczną decyzją z 27 marca 2003 r., umorzenie postępowania dotyczącego tej samej nieruchomości jest efektem zakazu ponownego orzekania w sprawie już rozpoznanej i służy właśnie stabilizacji sytuacji prawnej. Ponowne orzekanie w sprawie już rozpoznanej decyzją jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. podlega umorzeniu. Umorzenie postępowania w żaden sposób nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego, ukształtowanej decyzją Starosty Olkuskiego z 27 marca 2003 r. Po drugie, skoro ustalono, że sprawa potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami RP przez matkę skarżącego w miejscowości G. została już rozpoznana, na skutek innego, późniejszego wniosku i wydana w tym przedmiocie decyzja pozostaje w obrocie prawnym, to zasadnie i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organy uznały, że rozpoznanie wniosku dotyczącego tej samej sprawy jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., wadą nieważności dotknięta jest decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Skoro zaś w aktach organu zalegał wniosek z 5 października 1990 r., który nie został rozpatrzony, to postępowanie zainicjowane tym wnioskiem wymagało formalnego zakończenia, formą takiego zakończenia postępowania bezprzedmiotowego jest wydanie decyzji o jego umorzeniu. Przedmiotem ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie było wyłącznie to, czy wniosek z 1990 r. wymaga merytorycznego rozpoznania, czy też sprawa została już rozstrzygnięta. W tym zakresie, pod adresem poczynionych w postępowaniu ustaleń faktycznych, w skardze kasacyjnej nie postawiono żadnych zarzutów i ustaleń tych nie podważono. Bezpodstawna jest również teza skargi kasacyjnej, że organ powinien mieć wątpliwości co do przedmiotu wniosku z 5 października 1990 r., przedmiot ten został przyznany przez skarżącego w piśmie z 5 lipca 2017 r. Kwestia realizacji wybranej przez skarżącego formy rekompensaty nie była przedmiotem rozpoznania w sprawie dotyczącej załatwienia wniosku z 5 października 1990 r. Zakres ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie jest adekwatny do jej przedmiotu, nie znajdują zatem potwierdzenia zarzuty naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 250 § 1 k.p.c. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe, o jakim mowa w tym przepisie ograniczone jest zatem do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzyganej sprawy. Jak wyżej wskazano, skarga kasacyjna nie kwestionuje jednak okoliczności zasadniczej dla sprawy, to jest faktu uprzedniego załatwienia tożsamej sprawy pozostającą w obrocie prawnym decyzją ostateczną z 27 marca 2003 r. Prowadzenie czynności dowodowych na okoliczność realizacji uprawnień wynikających z tej decyzji pozostawało poza granicami niniejszej sprawy. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Mimo oddalenia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia na rzecz Ministra od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem organ nie poniósł kosztów podlegających zwrotowi. Zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zwrotowi podlegają niezbędne koszty postępowania kasacyjnego. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określonych w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa (art. 205 § 2 p.p.s.a.). Minister nie poniósł kosztów sądowych. Natomiast zgodnie z § 14 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), przy uwzględnieniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, radcy prawnemu przysługuje wynagrodzenie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku sporządzenia i wniesienia w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Odpowiedź na skargę kasacyjną, zgodnie z art. 179 p.p.s.a., może być wniesiona w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej, co w sprawie miało miejsce 12 listopada 2019 r., termin do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną upłynął zatem 26 listopada 2019 r. Pismo z 29 listopada 2019 r., określone jako "stanowisko" Ministra w postępowaniu kasacyjnym, nadane za pośrednictwem poczty 2 grudnia 2019 r., nie może zostać zakwalifikowane jako odpowiedź na skargę kasacyjną, wobec czego za jego sporządzenie nie przysługuje wynagrodzenie.