I SA/Wa 1191/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skarg Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miejskiej K. oraz Skarbu Państwa reprezentowanych przez Prezydenta Miasta K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] o nabyciu przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności do nieruchomości - w odniesieniu tylko do gruntu - oznaczonej w księdze wieczystej Nr [...] jako działki nr nr [...],[...],[...],[...],[...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], które po zniesieniu stanowią części działek ewidencyjnych nr nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie nr [...], zgodnie z wykazami zmian gruntowych wykonanymi w ramach operatów nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji - w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. W. W. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej - w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdził nieważność w/w decyzji Wojewody [...] - w części dotyczącej przedmiotowej działki nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina Miejska K. oraz Skarb Państwa reprezentowani przez Prezydenta Miasta K. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że wniosek nie zawiera nowych, istotnych dla sprawy argumentów ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które uzasadniałyby uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. W ocenie Ministra decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. w kontrolowanej części wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Organ podkreślił, że rozpoznając sprawę trybie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie 27 maja 1990 r. Kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej. W toku postępowania organ ustalił, że decyzją z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 1981 r. nr [...], Naczelnik [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem, m.in. nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], stanowiącej własność A. W. Następnie w wyniku wznowienia postępowania Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] lutego 1982 r. nr [...], uchylił w/w decyzje, nakazując jednocześnie organowi pierwszej instancji wydanie nowej decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Minister podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nie zostało ponownie przeprowadzone postępowanie w sprawie wywłaszczenia powyższej nieruchomości (pismo Urzędu Miasta K. z dnia 6 sierpnia 2015 r. znak: [...]). Nie zostały też przedstawione dokumenty świadczące o zaskarżeniu, czy wyeliminowaniu z obiegu prawnego decyzji z dnia [...] lutego 1982 r. (zaświadczenie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...]). Organ wskazał ponadto, że z dokonanych ustaleń wynika, iż działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...] (wykaz zmian gruntowych). Działka nr [...], znajdująca się w obrębie [...], w jednostce ewidencyjnej [...], odpowiada częściom działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...], [...], [...] oraz [...], znajdujących się w obrębie [...], w jednostce ewidencyjnej [...]. W świetle powyższego organ nadzoru uznał, że skoro brak jest w obiegu prawnym ostatecznej decyzji wywłaszczającej działkę nr [...] (stanowiącej aktualnie część działki nr [...]) na rzecz Skarbu Państwa, to bezspornie pozwala na przyjęcie braku zaistnienia podstaw do komunalizacji w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowej nieruchomości. Nie należała ona bowiem do Skarbu Państwa, lecz do osoby fizycznej. Z ustaleń organu wynika, że spadek po A. W., właścicielce spornej nieruchomości, nabył W. W. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. Wydział I Cywilny z dnia [...] października 1996 r. sygn. akt [...]. Skoro zatem na dzień komunalizacji Skarb Państwa nie posiadał tytułu prawnego do spornej nieruchomości, to prawidłowe jest stanowisko organu pierwszej instancji, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. w kontrolowanej części obarczona jest wadą kwalifikowaną - rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Badając przesłanki określone w art. 156 § 2 K.p.a. organ uznał, że kontrolowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, co niweczyłoby możliwość stwierdzenia jej nieważności. Nie może być bowiem uznane za nieodwracalny skutek prawny kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. oddanie nieruchomości Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. w użytkowanie wieczyste dokonane na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1991 r. Rep. A Nr [...], a następnie w dniu 5 grudnia 1991 r. ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej nr KW [...]. Podstawą sporządzenia aktu notarialnego była decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] grudnia 1989 r. Nr [...] orzekająca o oddaniu Spółdzielni w użytkowanie wieczyste szeregu działek, w tym działki nr [...] (pkt I i II aktu). A zatem kontrolowana decyzja komunalizacyjna nie mogła być podstawą oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste ani podstawą wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r. W tej sytuacji za niezasadny organ uznał zarzut, zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nieuwzględnienia prawa użytkownika wieczystego chronionego rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Bezpośrednią i jedyną podstawą oddania spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste było orzeczenie podjęte przed datą wydania kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej. Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważył także możliwość zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, którym orzeczono, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Minister wskazał, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, nie jest zatem źródłem nabycia prawa własności przez gminę i nie kreuje tego prawa. Jej celem jest potwierdzenie faktu nabycia prawa, a poprzez to umożliwienie gminie skutecznego powoływania się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. Nawet gdyby uznać, że decyzja komunalizacyjna ma charakter mieszany, tj. deklaratoryjno–konstytutywny i z tego względu możliwe byłoby zastosowanie powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to nie zostało w wyroku przesądzone jaki termin ma być brany pod uwagę i nie dano organom stosującym prawo wskazówek dla jego ustalenia. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu" i wskazał, że z uwagi na zakres konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi wadami. Minister uznał zatem, że istnieją różne możliwości w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Wobec powyższego - zdaniem organu - powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może mieć znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Oznacza to, że upływ czasu jaki nastąpił od daty wydania i doręczenia decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] czerwca 2000 r. nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska K. oraz Skarb Państwa reprezentowani przez Prezydenta Miasta K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W oparciu o powyższe wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1585/12, w którym sąd stwierdził, że ustalenie odszkodowania z tytułu dokonanego wywłaszczenia nieruchomości i jego wypłata jest nieodwracalnym skutkiem prawnym, który stanowi podstawę do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący podnieśli, że ze zgromadzonej w toku postępowania nadzorczego dokumentacji wynika, że doszło do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] (stanowiącej obecnie m.in. działkę nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna [...]) i jego pełnej realizacji. Odszkodowanie obejmowało oddanie w użytkowanie wieczyste działki zamiennej oznaczonej jako działka nr [...] i dopłatę kwoty [...] zł. W. W. wystąpił ponadto z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego i dokonał sprzedaży działki nr [...], która - jak sam wywodzi - nie należała mu się. Tym samym zdaniem skarżących doszło do nieodwracalnych skutków prawnych stanowiących podstawę do wydania decyzji z naruszeniem prawa, a nie stwierdzenia nieważności. W ocenie skarżących ponadto Minister błędnie stwierdził, że decyzja komunalizacyjna posiada wyłącznie charakter stricte deklaratoryjny, co wynika m.in. z wyroku Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. III CSK 285/2010, Izba Cywilna Biuletyn Sądu Najwyższego 2012/5). Decyzja komunalizacyjna kreuje prawa i obowiązki, a zatem może być do niej zastosowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 43/16. Skarżący wywiedli że brak uwzględnienia przez organ wskazanego wyroku narusza zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a zatem należy je stosować bezpośrednio. Organ administracji publicznej miał obowiązek zbadania czy zachodzi przesłanka znacznego upływu czasu i zastosowanie przepisu art. 156 § 2 K.p.a. w pełni uwzględniając orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 30 września 2016 r. uczestnik postępowania W. W. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi są nieuzasadnione i podlegają oddaleniu. W ocenie obu skarżących organ niewłaściwie uznał iż zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oraz nieprawidłowo zastosował art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie doszło skutecznie do komunalizacji mienia. Dodatkowo należy zauważyć, że skarżący zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. błędnie zakwalifikowali go jako przepis postępowania. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo że został zamieszczony w akcie normatywnym o charakterze procesowym, jest przepisem prawa materialnego, ponieważ stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia (określa skutki prawne zaistnienia wskazanych w nim wad decyzji administracyjnej), w żadnym razie nie reguluje trybu postępowania w sprawie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym, tj. naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., trzeba przypomnieć, że zasadnicza kwestia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy ustalenie, że w obrocie prawnym brak jest decyzji wywłaszczającej działkę nr [...] (obecnie część działki nr [...]), stanowiło wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej przenoszącej własność nieruchomości na rzecz Gminy K. Innymi słowy istotnym zagadnieniem było ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego. W myśl bowiem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z dniem wejścia w życie omawianej ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin staje się mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Zatem, generalnie rzecz ujmując, aby można było mówić o komunalizacji mienia z mocy prawa, mienie to musiało stanowić w określonej dacie, tj. w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Bezspornym jest, że Naczelnik [...] decyzją z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 1981 r. nr [...], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem, m.in. nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie [...], stanowiącej własność A. W. Powyższe decyzje zostały następnie uchylone przez Prezydenta Miasta K. decyzją z dnia [...] lutego 1982 r. nr [...] wydaną w wyniku wznowienia postępowania. Nie są też kwestionowane przez skarżących ustalenia organu, że nie zostało ponownie przeprowadzone postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Okoliczności te potwierdzają zaś jednoznacznie dowody zgromadzone w sprawie, a mianowicie pismo Urzędu Miasta K. z dnia 6 sierpnia 2015 r. i zaświadczenie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. wskazujące, że w sprawie nie przedstawiono jakichkolwiek dokumentów świadczących o zaskarżeniu, czy też wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lutego 1982 r. Oznacza to, że na skutek uchylenia przez Prezydenta Miasta K. wskazanych wyżej decyzji wywłaszczeniowych Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. nie legitymował się prawem własności w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, a działka nr [...] stanowiła własność osoby fizycznej. Nie można było więc przyjąć, że zaistniała przesłanka określona w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. może mieć miejsce wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza przepis prawa. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo zatem uznał, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i stwierdził jej nieważność w części. Nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. brak poczynienia przez organ nadzorczy ustaleń w odniesieniu do orzeczenia o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i jego realizacji. W postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne jest wyłącznie ustalenie czy Skarb Państwa legitymował się prawem własności w stosunku do działki nr [...], czy stanowiła ona własność osoby fizycznej. Problematyka wypłaty odszkodowania na podstawie decyzji, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, i wzajemnych rozliczeń pomiędzy Skarbem Państwa a wywłaszczonym należy do sfery innego postepowania i pozostaje poza granicami sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Powoływany zaś w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1585/12 dotyczy odmiennego stanu faktycznego. Sąd w tym wyroku w istocie stwierdził, że wypłata odszkodowania nie stanowi podstawy do stwierdzenie nieważności decyzji, a do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, jednakże stwierdzenie Sądu odnosiło się do kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości oraz o przyznaniu odszkodowania za ww. nieruchomość. Niniejsza zaś sprawa dotyczy decyzji wprawdzie również kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym, ale dotyczącej komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, a nie ustalającej odszkodowanie za jej przejęcie. Zdaniem Sądu prawidłowo organ uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika co prawda, że na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1991 r., Rep. A Nr [...] zostało ustanowione na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. prawo użytkowania wieczystego, które w dniu [...] grudnia 1991 r. ujawnione zostało w księdze wieczystej nr [...]. Jak słusznie zauważył jednak organ nadzoru podstawą sporządzenia tego aktu nie była decyzja komunalizacyjna z dnia [...] czerwca 2000 r., lecz decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] grudnia 1989 r. nr [...] orzekająca o oddaniu wskazanej Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste szeregu działek, w tym działki nr [...] (obecnie [...]). Nie można zatem uznać, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste stanowi nieodwracalny skutek prawny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., skoro podstawą oddania spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste była decyzja podjęta w dniu [...] grudnia 1989 r., a więc przed datą wydania decyzji komunalizacyjnej. Prawidłowo też organ administracyjny przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie ma można wprost zastosować wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13. Zgodzić się trzeba ze skarżącymi, że od wydania decyzji komunalizacyjnej nastąpił znaczny upływ czasu w rozumieniu, o jakim mowa jest w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wbrew jednak twierdzeniom skarżących - decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Decyzja komunalizacyjna nie była zatem źródłem nabycia prawa własności przez gminę. Decyzja ta tylko potwierdzała ten fakt i umożliwiała gminie skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł - w tym przejawia się jej element konstytucyjny. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie podkreśla się, że decyzja wojewody w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa przez gminę jest aktem deklaratoryjnym, ma jednak zasadnicze znaczenie, gdy chodzi o wykonywanie prawa własności przez gminę w stosunku do konkretnej nieruchomości, w szczególności, otwiera gminie drogę do swobodnego dysponowania tą nieruchomością i składania oświadczeń woli (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 kwietnia 2001 r. sygn. akt I SA 2500/99, z dnia 23 maja 2001 r. sygn. akt I SA 2142/00, z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1502/11). Decyzja komunalizacyjna, mimo że wykazuje cechy konstytutywności, to jednak co do zasady ma charakter deklaratoryjny, a zatem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 jako odnoszący się do stwierdzenia nieważności decyzji stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, nie może mieć bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego zważyć trzeba, że powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym orzekającym o pominięciu prawodawczym, czyli takim, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy, ale zauważyć należy, że w doktrynie podnosi się też, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych (m. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006 r., s. 152 i n.). Nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, sąd zauważa, że brakującej części normy w art. 156 § 2 K.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie skarżący doszukują się analogii do stanu prawnego występującego w sprawie rozpatrywanej przez TK w nabyciu prawa własności przez Gminę K. w drodze komunalizacji. Ponadto, obecne brzmienie art. 156 § 2 K.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. TK orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 K.p.a., czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). W ocenie sądu choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogi do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym. Znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku TK, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co TK podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku. W tym samym fragmencie uzasadnienia TK wyraźnie wyartykułował, że "Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej [podkreślenie sądu], w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sieprnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 701/16). Z powyższych powodów, w ocenie sądu, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 K.p.a. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.