I OSK 3007/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Administracji i Cyfryzacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2794/13 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2794/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy [...], uchylił decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji (obecnie: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji) z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części decyzji Wojewody Wałbrzyskiego z dnia [...] maja 1992 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 1992 r. Wojewoda Wałbrzyski, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej: ustawa wprowadzająca albo komunalizacyjna), stwierdził nabycie przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obręb [...], opisanych w szeregu kart inwentaryzacyjnych, stanowiących integralną cześć decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., po rozpoznaniu wniosku Ministra Infrastruktury, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody Wałbrzyskiego w części dotyczącej działki nr 1. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Burmistrz Miasta i Gminy [...], po rozpoznaniu którego, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2011r., sygn. akt I SA/Wa 45/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję, wskazując m.in., że "przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji winien rozstrzygnąć niespójność dotyczącą treści rozstrzygnięcia w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 roku wydanej w I instancji wobec faktu, że decyzja o której mowa, stwierdzała nieważność decyzji Wojewody Wałbrzyskiego z dnia [...] maja 1992r. w części dotyczącej działki numer 1 (aktualnie nr 2)" jak również zaznaczył, że "przywołana norma prawna w postaci art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990r., Nr 32, poz.191) mająca stanowić argument za stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej, nie spełnia takiej roli wobec niespójności treści decyzji i jej uzasadnienia.". Ponownie rozpoznając sprawę, zaskarżoną decyzją, Minister Administracji i Cyfryzacji uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2010 r. i stwierdził nieważność decyzji Wojewody Wałbrzyskiego z dnia [...] maja 1992 r. w części dotyczącej nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji jako działka nr 1, bowiem została ona wydana w sposób rażąco naruszający art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem jego kontroli było jedynie sprawdzenie czy w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 156 k.p.a. W ocenie Ministra ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż sporna nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. 1946 Nr 13, poz. 87). Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ząbkowicach Śląskich z dnia [...] listopada 1950 r. nieruchomość została przekazana w zarząd i użytkowanie Urzędowi Pocztowemu w [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność powyższej decyzji, zaś decyzją z dnia [...] września 2013r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2005 r. sygn. akt I SA 2413/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Prezesa, natomiast wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 710/05 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Minister wyjaśnił, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego wywołuje skutki prawne ex tunc, w rezultacie przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała w zarządzie Urzędu Pocztowego w dniu 27 maja 1990 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej, z którego wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), a z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Ponieważ w dniu 27 maja 1990 r. Poczta Polska, Telegraf i Telefon była osobą prawną (art. 36 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o łączności (Dz. U. Nr 54, poz. 275 ze zm.), to mienie ogólnonarodowe należące do niej jako przedsiębiorstwa państwowego i podporządkowanego ministrowi łączności, pozostawało w strukturach organów administracji rządowej, co uzasadniało jego wyłączenie spod komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej. Jednocześnie Minister wyjaśnił, że w uchylonej decyzji organu pierwszej instancji stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Wałbrzyskiego z dnia [...] maja 1993 r. w części dotyczącej jedynie działki nr 1. Natomiast na podstawie przepisów art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) można wyróżnić nieruchomości gruntowe, nieruchomości budynkowe i części budynków, czyli nieruchomości lokalowe, przy czym nieruchomości budynkowe i lokalowe mogą powstać wyłącznie z mocy przepisów szczególnych. Nieruchomością gruntową jest część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności, przy czym stosunki prawne nad gruntem, stanowiącym własność jednej osoby, muszą być tożsame z prawem do gruntu. Nieruchomość gruntowa jest określana według dwóch kryteriów: ma ustalone granice i właściciela. Te dwa kryteria muszą być spełnione łącznie. Natomiast nieruchomości budynkowe mogą powstać jedynie z mocy przepisów szczególnych. W takim przypadku ma miejsce wyjątek od zasady superficies solo cedit. W świetle przepisów kodeksu cywilnego nieruchomości budynkowe nie są jednak objęte prawem samoistnym, a jedynie prawem związanym z innym prawem do gruntu. W omawianym przypadku budynek nie stanowi odrębnego od gruntu prawa własności, a część składową nieruchomości. Dlatego należało stwierdzić nieważność decyzji Wojewody Wałbrzyskiego w części dotyczącej nieruchomości, a nie samego gruntu. Organ podkreślił, że ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., tj. okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, jak to, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina [...] zarzucając rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej poprzez uznanie, że obecna działka nr 2 w [...] stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. mienie państwowej osoby prawnej Poczta Polska, Telegraf i Telefon, oraz rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Wojewody Wałbrzyskiego z dnia [...] maja 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa a także rażące naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej w związku z art. 46 Kodeksu cywilnego, poprzez uznanie, że budynek wzniesiony na gruncie może stanowić odrębny od gruntu przedmiot własności. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ząbkowicach Śląskich z dnia [...] listopada 1950 r., nieruchomość przy ul. [...], przekazano w zarząd i użytkowanie Urzędowi Pocztowemu w [...]. Zaś decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność powyższej decyzji. Następnie decyzją z dnia [...] września 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2005 r. sygn. akt I SA 2413/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję, a wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 710/05 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Sąd zaznaczył, że na skutek powyższych aktów decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ząbkowicach Śląskich została wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponadto decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2003 r., wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu, następuje przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. W konsekwencji przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie pozostawała w zarządzie Urzędu Pocztowego w [...], a w rezultacie nie można przyjąć, że nie było przesłanki do przeprowadzenia zgodnej z prawem komunalizacji. Sąd podkreślił, że odrębna własność budynków jest prawem związanym z innym określonym prawem do gruntu, tzn. z prawem użytkowania wieczystego (art. 235 § 2 k.c.) lub prawem użytkowania (art. 272 § 3 k.c. i art. 279 § 2 k.c.). W przedmiotowej sprawie zaś budynek nie stanowi odrębnego od gruntu prawa własności, a część składową nieruchomości. Zaś przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłącza spod komunalizacji te składniki mienia, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Skoro zatem, przedsiębiorstwo państwowe nie uzyskało tytułu prawnego do władania sporną nieruchomością (w tym budynkiem na niej posadowionym), a jednocześnie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo Państwowe Poczta Polska, Telegraf i Telefon nie zostało wymienione, to Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego i dokonał błędnej wykładni art.11 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Administracji i Cyfryzacji zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a, przez uznanie, że podstawą zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji był art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej, pomimo jednoznacznego wskazania przez organy art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej poprzez jego błędną wykładnię i de facto uznanie, że w dniu 27 maja 1990 r. Poczta Polska Telegraf i Telefon nie realizowała zadań służących wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, a także naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w dniu 27 maja 1990 r. Poczta Polska Telegraf i Telefon była przedsiębiorstwem państwowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 1 ustawy o łączności z dnia 15 listopada 1984 r. (Dz. U. Nr 54, poz. 275 ze zm.) Poczta Polska, Telegraf i Telefon była państwową jednostką organizacyjną, prowadzącą działalność w zakresie oraz na zasadach ustalonych w tej ustawie, w celu zaspokajania potrzeb społeczeństwa, gospodarki narodowej oraz organów władzy i administracji państwowej, z uwzględnieniem wymagań obronności i bezpieczeństwa Państwa. Stosownie zaś do art. 36 ust. 1 tej ustawy, Poczta Polska, Telegraf i Telefon posiadała osobowość prawną, a przepisy ustawy o przedsiębiorcach państwowych znajdowały do niej odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie wpisu do rejestru przedsiębiorstw państwowych. Nie była ona jednak przedsiębiorstwem państwowym sensu stricte. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że w wyniku wykonania obowiązków określonych w art. 76 ust. 1 ustawy o łączności z dnia 23 listopada 1990 r. (Dz. U. Nr 86, poz. 504) oraz zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o łączności, Poczta Polska, stała się przedsiębiorstwem użyteczności publicznej dopiero po wejściu w życie tej ustawy, dla którego organem założycielskim był ówczesny Minister Łączności. Zatem w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy wprowadzającej, Poczta Polska, Telegraf i Telefon nie była przedsiębiorstwem państwowym, w rozumieniu ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 24, poz. 122). Ponadto wykonywała wówczas szereg zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, w tym Ministra Łączności, sądów oraz organów władzy państwowej. To wykluczało możliwość komunalizacji mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej Poczta Polska, Telegraf i Telefon. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Istota rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] oznaczona jako działka nr 1 (obecnie nr 2), podlega wyłączeniu spod komunalizacji przeprowadzonej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Minister uznał, że nieruchomość ta, będąca własnością Skarbu Państwa jako służąca wykonywaniu zadań publicznych nie podlegała komunalizacji w oparciu o wyłączenie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Wałbrzyskiego w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżone decyzje, przeprowadził wywód dotyczący braku podstaw do wyłączenia przedmiotowej nieruchomości spod komunalizacji na podstawie przesłanek wskazanych w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, zarzucając Ministrowi naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Co prawda stanowisko sądu pierwszej instancji, co do braku podstaw do zastosowania wyłączenia z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej w zakresie "przesłanki należą do przedsiębiorstw państwowych", jest co do zasady prawidłowe, jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to wynikiem tego, że jak to trafnie podano w skardze kasacyjnej, na dzień 27 maja 1990 r. "Poczta Polska Telefon Telegraf" nie była przedsiębiorstwem państwowym, lecz państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. PPTT podlegała co prawda wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwowych, ale jedynie w tym zakresie znajdowały do niej odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o przedsiębiorstwach państwowych. Taki status prawny PPTT wynika z treści art. 1 i 36 ustawy o łączności z dnia 15 listopada 1984 r. Dopiero mocą art. 3 ust. 1 w zw. z art. 76 ust. 1 ustawy o łączności z dnia 23 listopada 1990 r. (Dz.U. Nr 86, poz. 504) "Poczta Polska", stała się przedsiębiorstwem użyteczności publicznej. Powracając do głównego nurtu rozważań należy wskazać, że postawą stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej przez Ministra Administracji i Cyfryzacji było wyłączenie przedmiotowej nieruchomości spod komunalizacji w oparciu o przesłankę wskazaną w przepisie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zatem Sąd pierwszej instancji zobowiązany był dokonać oceny tego czy organ prawidłowo ustalił, że przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań należących do właściwości organu administracji rządowej i w konsekwencji powyższego czy podlegała wyłączeniu spod komunalizacji. Natomiast Sąd przyjął, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej był art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Są to dwa zupełnie inne przypadki wyłączenia mienia Skarbu Państwa spod komunalizacji. W konsekwencji za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który ponownie rozpozna sprawę także w zakresie prawidłowości zastosowania przez organ przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.